香港政府在學前教育發展中的角色轉變研究

吳婷

摘 要：二戰后，世界各主要國家或地區紛紛進行學前教育改革。自第一所專門學前教育機構出現以來，香港學前教育長期不受政府重視和關注，政府對學前教育采取自由放任或有限干預的政策，在學前教育發展中是個“旁觀者”。直至1994年，政府開始加強對學前教育的干預。近年，香港政府更是積極承擔促進學前教育發展的職責，逐步轉變為學前教育的“主導者”。香港政府在學前教育中的角色轉變對學前教育的發展影響深遠，可為內地提供借鑒。

關鍵詞：香港；學前教育發展；政府角色轉變

21世紀以來，政府主導學前教育發展成為世界各國或地區的主要趨勢。與世界主要國家和地區相比，我國香港地區對學前教育的重視和改革開始得較晚，但同樣引起了學者的廣泛關注，特別是從2007年開始實施的學前教育學券計劃更是成為學者近年關注的熱點。在2016年的施政報告中，香港政府提出從2017-2018學年起落實免費優質幼稚園教育政策。可以預見，在此政策背景下，香港學前教育將實現進一步發展。

事實上，香港學前教育自20世紀初期第一所專門學前教育機構（1916年英華高等女學堂和沙爾德圣保祿女修會所開設的幼稚園）的出現以來，長期不受政府重視和關注，一直是香港學校教育系統中的邊緣環節。而值得一提的是，香港其他階段的教育在1984年以前就已經發展成熟。眾所周知，香港經濟從20世紀50年代開始恢復，到20世紀70年代迅猛發展。經濟的發展對普及免費義務教育提出了現實要求，也提供了物質保證。1971年，港英政府宣布實施免費義務小學教育，1978年宣布對所有15歲以下初中學生實施免費義務教育。20世紀80年代以后，香港教育進入改革時期，尤其在1984年《中英聯合聲明》簽訂以后，教育改革成為過渡時期香港社會政治變革的加速器。港英當局通過課程改革積極推進中小學教育“政治化”和“民主化”。與此同時，香港高等教育進入大眾化階段。很明顯，長期以來，香港學前教育的地位一直低于其他教育階段，直至《中英聯合聲明》的簽訂，學前教育這種一直受忽視的狀況也沒有得到太大改變。正如學者黃艾珍在《香港與澳門的教育與社會：從比較的角度看延續與變化》一書中指出，“香港學前教育發展遲緩的原因，可以歸咎于政府對待這一領域的態度，主權變化對香港學前教育的影響相對較小，香港整體教育領域在1984年中英協定之前已經發展成熟，在教育領域中，學前教育一直被政府忽視，而在1984年以后一段時間中，這種情況并沒有大的變化。”[1]

1994年，香港政府對學前教育這一領域的態度開始發生較明顯的轉變。當年的香港政府施政報告承諾在之后的四年支出1.63億港幣用于培訓幼稚園教師，這是香港政府首次承諾對學前教育進行實質性投資。尤其是進入21世紀以后，面對社會的變革和挑戰，香港推行了提倡終身學習和全人發展的全面教育改革。作為終身學習和全人發展奠基階段的學前教育進一步受到重視，同時取得了跨越式發展。

基于此，文章聚焦香港政府在學前教育發展中的角色轉變，探討轉變的路徑、特點、影響因素等，以期對內地的學前教育改革提供借鑒。

一、角色轉變歷程、路徑及影響

（一）角色轉變歷程

自1916年香港第一所專門學前教育機構產生至今，香港政府在學前教育發展中的角色轉變歷程可劃分為角色缺位期（20世紀70年代中期以前），有限干預期（20世紀70年代中期至1994年），積極干預、主導期（1994年至今）。

香港政府在學前教育發展中的角色轉變歷程很明顯地反映了香港政府在不同時期對學前教育發展的態度和政策。在政府不同的態度和政策下，香港學前教育也呈現出不一樣的發展情況。

二戰后，香港經濟迅猛發展。經濟、人口等因素的變化對學前教育提出了現實需求，也提供了物質保證。然而，20世紀70年代中期之前，港府對學前教育采取放任自流的消極態度，未承擔任何職責，使得學前教育完全在市場的推動下發展。缺乏政府的引導和監管，各方力量的盲目發展造成了學前教育資源的浪費和教育質量的低下。幼兒教育專家陳淑安在《香港幼兒教育》一文中指出：“為了收回成本及以賺錢為目的，功課愈深愈受無知的家長歡迎，課室面積有限，學生擁護，老師無專業訓練，工資低微。為了方便課室管理，為了幼兒沒有意外發生，幼兒在室內抄寫成為最受家長贊賞的教學方法”[2]。20世紀70年代中期開始，迫于香港及海外有識人士的批評，港府無法繼續奉行學前教育自由發展的策略，開始逐步改變對學前教育的態度，從管理、經濟援助、教師培訓等方面參與學前教育的發展。但是，港府對學前教育的干預只是一種極其有限的干預，學前教育并沒有本質上的改變。1986年，《教育統籌委員會第二號報告書》指出：“本港并沒有一些研究資料，可作為衡量幼稚園教育價值之用。在海外進行的早期研究最初似乎證明學前教育對兒童確有肯定的益處；但后期的研究則顯示，幼稚園教育會有一個‘曬黑皮膚的效益，即曾接受學前教育的兒童所得到的益處，到他們完成小學時已蕩然無存”[3]。最終，該委員會的結論是，幼稚園教育并非必需，建議不必使之成為資助的領域。由此可見，港英政府當時并不打算對學前教育進行徹底的改革，盡管對幼兒教育改變了以往任其自生自滅的態度，但仍將“幼兒教育不是必需”的觀點作為制定政策的依據。1994年以來，隨著主權的回歸，香港社會發生了巨大的變革，教育變革成為社會變革的推動力量。為了應對日益加劇的全球化所帶來的競爭和挑戰，香港從21世紀初期開始進行了全面的教育改革，之前一直處于邊緣地位的學前教育受到前所未有的重視。通過一系列政策的實施，香港政府對學前教育的干預逐步增強，由以往在學前教育發展中的角色缺位轉變為促進學前教育發展的主導者。

（二）角色轉變路徑及影響

1.轉變路徑

（1）制定和完善學前教育政策法規，明確自身職責

政策法規是學前教育發展的重要保障。近年，香港政府不斷明確自身職責，制定并實施了多項法規條例，包括《教育規例》《學前機構辦學手冊》等，為學前教育的發展提供保障。此外，香港政府出臺并完善了一系列專項計劃，如學前教育學券計劃等，從學前教育機構規管、學前教育課程、幼稚園教師、學前教育財政投入等方面落實自身責任。這些政策全面且具體，層層推進學前教育的發展。例如，在學前教育的財政投入方面，香港政府最初主要幫助經濟困難的家長繳付子女的學費、非牟利幼稚園發還租金及差餉，后來逐步轉變為為所有合資格的兒童家庭提供學費資助、提供免費幼兒園教育，范圍越來越廣、力度越來越強。

（2）制定專項資助計劃，加大學前教育經費投入

通過非牟利幼稚園租金返還計劃、幼稚園學費減免計劃、幼稚園資助計劃、學前教育學券計劃，以及資助校長及教師培訓等，香港政府對學前教育的經費投入呈顯著增長。學前教育經費支出占教育總支出的比例，由1989-1990年度的0.423%，增長到2007-2008年度的3.2%[4]。

其中，幼稚園資助計劃由香港教育署于1995年推行實施，旨在改善幼稚園教育質量及減輕幼稚園增收學費對家長造成的壓力。自學前教育學券計劃推出后，該計劃便停止施行。

幼稚園學費減免計劃由教育署于1990年開展和推行，通過對申請人的家庭全年收入與家庭成員數折算出“調整后家庭收入”，確定申請人資格及獲得資助的額度。1992年4月起，該計劃交由學生資助辦事處接手推行。為彌補資助的不足，從2007年開始，政府將幼稚園學費減免計劃與學前教育學券計劃配套實施，即需要經濟幫助的幼兒家庭在申請學前教育學券計劃之后，可以繼續申請幼稚園學費減免計劃，以獲得進一步的資助。

2004年，政府制定了非牟利幼稚園租金返還計劃，由教育統籌局（2007年7月1日開始改稱為教育局）根據辦學水平、校舍水準、學額需求、收生情況等指標對提交申請的幼稚園進行評審，決定是否返還租金；教育局則根據校舍使用率決定返還租金的數額[5]。申請參加非牟利幼稚園租金返還計劃的幼稚園必須符合以下規定：所收取的學費不得高于教育統籌局所規定的學費分界點；每名學生每年的平均租金成本不得高于教育統籌局所規定的租金額分界點。2007年，香港政府設立了專項津貼，用于幼兒教師專業發展，而對于沒有參加學券計劃的幼稚園則采取培訓費用返還的形式予以資助。

為了進一步促進學前教育的普及和質量的提升，2006年10月，香港特區政府宣布推行學前教育學券計劃。該計劃主要通過直接向家長、合法監護人、注冊托管人發放“學券”的形式為兒童家庭提供學費資助，參與該計劃的幼稚園或幼稚園暨幼兒中心可以從政府兌現在本園就讀兒童的“學券”。數據顯示，2009-2010學年，有800所（約84%）幼稚園、14.05萬名學童（約94%）參加學券計劃。[6]

隨著學前教育學券計劃的實施，學前教育學券資助占據了香港政府每年在學前教育支出的主要部分，已成為當前香港政府學前教育教育經費投入的主要方式，大大促進了學前教育的普及。

（3）加強學前教育質量規管

學前教育質量的提升一直是香港公眾呼吁的問題。香港政府從三個方面加強了對學前教育質量的規管。

第一，改革學前教育課程。為響應新世紀教育改革所提出的課程改革理念，香港教育統籌局于2006年5月頒布新的《學前教育課程指引》[7]。新《學前教育課程指引》指出，學前教育機構必須兼顧幼兒的興趣、需要和能力，按照“兒童發展”和“兒童學習”的基本原則來制定課程，創設啟發幼兒多元智能的環境，使其均衡發展[8]。該指引為新時期香港的學前教育課程及教學指明了方向，成為未來10～20年香港幼教課程發展的主要規范。為了提升幼稚園的專業效能，香港教育局于2006年9月成立了學前教育支援組，就學前教育課程的發展和推行提供到校支援服務。

第二，提升幼兒教師專業化水平。教師的專業能力是影響教育質量的關鍵，幼兒教師隊伍的質素在很大程度上決定了學前教育的質量。進入21世紀，特區政府對幼稚園教師及管理人員的資歷作出了進一步規定。2002年6月，教育統籌局第27/2002號通告規定，從當年9月起，所有在職幼稚園園長必須在2006年7月以前獲得“幼稚園教育證書”或同等學歷，所有新入職園長的最低學歷由“合格幼稚園教師”資格提升至“幼稚園教育證書”水平；從次年9月起，所有新入職教師均須在入職以前具備“合格幼稚園教師”資格。數據顯示，2014-2015學年，香港本地幼稚園曾接受訓練的教師比例為96.1%，取得幼兒教育證書課程或接受同等訓練及以上的教師比例從2006-2007學年的30.1%上升至90.4%。

第三，構建和完善學前教育質量評估體系。從2000-2001學年開始，香港幼稚園開始接受教育署和教育統籌局（2003年1月開始二者合并為新的教育統籌局）的質素保證全面視學，即視學小組通過在幼稚園觀課、查閱有關行政和教學文件、與家長及校內成員進行訪談等方式，從“管理及組織”“學與教”“校風及給予學生的支援”等范疇評核幼稚園表現。視學完成后，視學小組會向幼稚園提交書面報告，以便幼稚園根據視學結果制定改善措施，進而提升學前教育質量。隨著幼稚園自我評估意識的增強，為配合教師專業水平的提升，在教育統籌局實施質素保證視學的同時，教育局從2003-2004學年開始推行質素評核視學，即在核實幼稚園自評結果的同時，以合作伙伴的方式檢視幼稚園情況，進而客觀匯報幼稚園的表現和發展潛力，促進幼稚園進行自我完善。

2.影響

隨著香港政府對學前教育越來越重視，以及各種有效政策措施的推行，香港學前教育取得了重大進步。

第一，學前教育進一步普及。通過幼稚園學費減免、學前教育學券等計劃，香港政府進一步擴大了學前教育的可獲得性。從2004年至2014年，幼稚園的學生人數從125436名上升至166755名。

第二，學前教育質量得到大幅提升。長期以來，香港學前教育發展薄弱，存在著課程小學化，幼稚園教師薪酬低下、流失率高、專業水平低，以及幼稚園班級規模過大等問題。通過開展學前教育課程改革、提升幼稚園教師專業化水平、建構和完善學前教育質量保障體系一系列政策措施，香港學前教育質量獲得大幅提升。2012年，受新加坡連氏基金支持的經濟學家智囊團發布了關于45個國家和地區學前教育發展水平的比較研究報告《良好開端》（Starting Well： Benchmarking Early Across the World），該報告顯示香港幼稚園教育質量排名第11位。[9]

第三，學前教育公平得到提升。在促進學前教育公平方面，香港政府遵循“弱勢補償”原則，透過幼稚園學費減免計劃等措施，對原本不能入學的學童進行資助補償，提升入園率。2009-2010學年，在14.05萬名幼稚園學童當中，約有11.9萬名獲得學券計劃下的學費資助。在所有幼稚園學童當中，實際獲得學費減免的兒童比率從1994-1995學年的約17%上升至2009-2010學年的85%。

二、角色轉變的特點

（一）以質素優良、全港幼兒均可承擔為理念和出發點

政府推動學前教育發展的理念及出發點反映了政府在學前教育發展中角色轉變的方向和目標。可以看出，提升學前教育質量和學前教育的可獲得性是近年香港學前教育改革的關鍵詞，同時成為香港政府在學前教育發展中角色轉變的理念和出發點。2007年，學前教育學券計劃明確指出：“政府透過學券計劃，在學前教育投放更多資源，同時希望保持學前教育界別的靈活性，并進一步提升學前教育的質素。計劃的理念是讓本港所有適齡兒童均能獲得質素優良而可承擔的學前教育。”[10]

（二）以政府為主體的學前教育成本分擔方式

隨著學前教育學券計劃的推行，香港政府逐漸成為承擔學前教育成本的主體之一。此外，家庭也是學前教育經費的重要承擔者，其可以緩解政府學前教育經費短缺的問題，同時能在一定程度上激發幼兒家長對學前教育的責任心，加強對幼稚園的質量監督，實現有限資源的充分高效利用。

（三）通過積極支持非牟利幼稚園擴大學前教育公共供給

在學前教育的供給方面，促進學前教育向公共供給和服務轉變已成為當前世界各主要國家或地區政府發展學前教育的主要趨勢之一。一直以來，香港學前教育供給有一個明顯的特點，即皆由私營機構提供，分為非牟利幼稚園和牟利幼稚園。2007年以來，非牟利幼稚園成為香港政府的全面資助對象。此外，對于牟利幼稚園，香港政府也設置了一筆過的轉制津貼，鼓勵其以非牟利模式經營，并收到了較好的成效。數據顯示，2009-2010學年，在800所參加學券計劃的幼稚園中，有114所前身為牟利幼稚園[11]。2013年，香港政府施政報告指出，教育局正成立專門委員會，研究免費幼稚園教育的可行性。可見，香港政府通過積極支持非牟利幼稚園及鼓勵牟利幼稚園向非牟利幼稚園轉變的方式在不斷擴大香港學前教育的公共供給，且在進一步為免費學前教育的實現而努力。

（四）通過內評與外評相結合、高度問責的質量監管提升學前教育質量

學前教育質量監管是保障學前教育質量的重要環節。隨著質素評核視學模式的推行，香港形成了內評與外評相結合、高度問責的學前教育質量監管和評估模式。內評主要指幼稚園對自身教育質量的監督和評價，外評主要指幼稚園須接受政府及兒童家長的監督和評價。為促進學前教育質量的提升，2007年，特區政府把香港學前教育質素評核與學前教育學券計劃相結合，規定所有參加學券計劃的幼稚園均需接受質素評核，只有符合指定標準的本地非牟利幼稚園才可以繼續參加學券計劃。教育統籌局質素保證分部會在互聯網上公布質素保證年度報告和幼稚園的視學報告，讓家長及社會各界人士了解學校的表現。

三、存在的問題

香港政府在學前教育發展中的角色轉變是各種因素和問題交互作用的結果，也是面對問題和實際不斷調整、反復完善的過程。從這些問題和香港政府采取的具體應對措施出發，可以幫助我們更好地分析香港政府在學前教育發展中的角色轉變。

（一）經費投入措施本身的有效性問題

政府學前教育經費投入政策措施的有效性直接反映政府對學前教育經費投入的強度。最初，香港政府主要通過幼稚園學費減免計劃、幼稚園資助計劃、發還租金差餉地租及資助幼稚園教師和校長培訓對學前教育提供經費資助。這些計劃措施有效性都較低，在推進學前教育普及及質量提升方面效果不明顯。例如，幼稚園學費減免計劃雖然規定任何香港居民如有滿3歲或以上的子女在教育署注冊的幼稚園就讀者均可提出申請，但該計劃是一項須入息審查的學費減免計劃，且申請要求過苛、手續繁瑣，加上減免數額不大，使得受惠的學生比例不大。對此，香港政府不斷修改和完善學前教育資助計劃，如提出放寬幼稚園學費資助計劃標準。尤其是學前教育學券計劃對幼兒家庭的資助不設入息審查，只要是有年滿2歲8個月兒童的香港居民家庭就可申請，屬于全面、開放性資助，在加大對學前教育的經費投入、促進學前教育的普及方面取得了明顯的效果。

（二）資源分配問題

政府學前教育經費資源分配若存在不合理、不公平等問題，必然會對促進學前教育的普及產生影響。在學前教育學券計劃推行過程中，學前教育經費資源分配問題主要存在于牟利與非牟利幼稚園、學費限定門檻之內與門檻之外幼稚園、富裕家庭與貧困家庭之間。有學者指出，學前教育學券計劃可能會擴大貧富差距，因為從中受益的家庭未必是最需要資助的家庭。對此，香港學前教育學券計劃工作小組提出，在分配資源時，政府應優先向最需要經濟幫助的家庭提供資助。

（三）內評與外評相結合的質素評核機制面臨的問題

香港幼稚園質素評核機制在促進學前教育質量上發揮著重要的作用，同時也存在一些問題，如將質素評核報告上傳至教育局網站，給幼稚園及教師帶來了極大壓力；部分幼稚園則認為難以符合外評的準則，特別是部分評核準則與家長的期望并不一致[12]。亦有幼稚園認為教育局在進行外評時采用了不同的準則而感到無法適從。部分相關利益者認為，家長對學前教育的取舍態度，未必與高效能的教學方式一致。

面對上述問題，香港教育局學前教育券工作小組建議邀請業界專業人士參與改善質素評核的工作，并以改進學校質素為目標；對經質素評核評定為表現欠佳的幼稚園，進行跟進評核，對長期表現欠佳的幼稚園，建立機制給予關注；加強家長教育，以便幫助家長為子女選擇切合需要的幼稚園，鼓勵家長與幼稚園合作，以促進兒童的學習與發展。

（四）教師專業發展及保障問題

當前，香港幼稚園教師培訓及專業發展缺乏長遠的支持計劃，造成幼稚園教師專業發展津貼缺乏保障。此外，因推行學前教育券計劃而撤銷建議薪級表的決定，沉重打擊了幼稚園教師的士氣，令幼稚園教師感到政府沒有給予他們肯定及尊重。這造成幼稚園教師不斷流失，教師隊伍不穩，嚴重影響了學前教育質素發展。

四、結論及啟示

香港政府在促進學前教育發展中所扮演的角色經歷了從弱到強、從局部到整體的過程，逐步轉變為促進學前教育發展的主導者。分析該過程及存在的問題可以發現，香港政府在學前教育發展中的角色轉變效果主要受政府對學前教育的態度，轉變措施的強度、合理性和系統性，財政支出能力，以及幼稚園、教師家長等因素的影響。

近年，內地也在強力推進學前教育發展，在普及學前教育、加大學前教育財政投入、促進教師隊伍建設等方面采取了積極有效的措施，但仍存在諸多問題，如學前教育普及率城鄉差異顯著、學前教育“公益普惠”程度不高、缺乏長效經費投入保障機制、教師隊伍建設有待加強、教育質量有待提升等。香港政府在學前教育發展中的角色轉變可以為內地促進學前教育的發展提供以下啟示。

（一）進一步強化和落實政府責任

學前教育的發展受到眾多因素的影響，其中，政府的積極支持是核心因素。政府對學前教育的態度直接關系到政府在學前教育發展中角色轉變的發生和強度。從不同時期香港學前教育發展的情況及香港政府在學前教育發展中的角色轉變不難發現，香港政府對學前教育的態度與其在學前教育發展中扮演的角色息息相關。近年，內地雖然加大了對學前教育的重視與支持，但力度遠遠不夠，學前教育仍處在被忽視的邊緣地帶。政府應進一步強化和落實自身責任，解決當前內地學前教育發展存在的問題。

（二）加大學前教育財政投入，建立合理的成本分擔機制

政府對學前教育的財政支出能夠為學前教育的發展提供物質保障。香港一直注重人才培育和對教育的投資，回歸以來，無論經濟順逆，教育方面的開支占政府總體開支的比例都較大（約1/5）。當前，內地學前教育財政性經費投入仍然偏低。政府應進一步加大學前教育資金投入，保證學前教育公平和質量的提升。然而，根據當前的社會經濟發展狀況，內地人口眾多，教育經費有限，若學前教育費用完全由政府承擔也不太可行。因此，堅持以政府投入為主，建立中央政府、地方政府、幼兒家庭、社會共同分擔的機制有助于解決內地學前教育資金短缺問題。

（三）擴大學前教育公共服務，保證公益性

20世紀后半葉以來，學前教育的公益性不斷被強調和突出。香港的幼稚園皆屬私立。通過加大對非牟利幼稚園的財政投入，政府與非牟利幼稚園形成了合作關系，維護了學前教育的公益性。而對于牟利幼稚園，香港政府向該類學校支付一筆過的轉制津貼，鼓勵其以非牟利模式經營。內地也提出發展普惠性幼兒園，強調學前教育的公益性，但當前公辦幼兒園占比仍然較低，學前教育公共服務的公益程度不高。內地政府一方面應擴展公立學前教育機構的建設，另一方面可以采取有效激勵或扶持措施鼓勵營利幼兒園向非營利性幼兒園轉變。

（四）建立有效的質量監管機制

內地對學前教育的管理以地方政府為主導，而中央政府對學前教育的管理相對較弱。這種地方化和分權化的管理體制容易導致政府職責不清、管理體制不順。《幼兒園管理條例》和《幼兒園工作規程》是內地關于幼兒園工作和管理的重要法規，對幼兒園與相關教育行政部門、幼兒園與教職人員關系，教師職責，以及幼兒園審批與日常管理規定較多，而對政府的職責、幼兒園與家長、教師與幼兒、幼兒園的地位與權利規定較少，且內地目前的學前教育法規缺少必要的監督機制。鑒于內地政府在學前教育管理中存在的問題及香港政府的經驗，筆者認為，內地應完善學前教育管理體制，建立幼兒園監督評估標準，明確各級政府具體督導范圍、內容、方法、程序及問責辦法。特別是對于問責條款的制度設計，應明確問責的主體，解決“由誰問”的問題；明確問責的客體，闡明“向誰問”的問題；明確問責的范圍和問責程序，解決“如何問”的問題。

（五）加強幼兒園教師隊伍建設

作為學前教育的主要承擔者和實施者，幼兒教師素質直接關系學前教育的教育效果和教育質量，關系著幼兒多方面的發展，是影響幼兒成長的關鍵性因素之一。當前，內地幼兒教師存在著待遇低、隊伍不穩定、培養和培訓機制不健全等一系列問題，嚴重影響了學前教育的質量。因此，內地政府應提供資助，進一步規范和完善學前教師在職培訓，提升幼兒教師專業化水平，提高幼兒教師資歷要求；制定出一套合理的教師薪酬制度，保障幼兒園教師待遇，保障學前教育質量。

參考文獻：

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[9]劉焱，史瑾，潘月娟.世界學前教育排名比較研究及啟示[J].比較教育研究，2013（2）.

編輯 許方舟 校對 朱婷婷