關于德宏地區(qū)深化農(nóng)墾改革的思考

高延芳

摘 要 德宏地區(qū)農(nóng)墾始建于1951年，肩負著“開發(fā)邊疆、建設邊疆、保衛(wèi)邊疆”的使命。改革開放以來，農(nóng)墾圍繞著政企、社企、墾區(qū)與地方、市場與政府等關系不斷進行改革，但由于受改革的系統(tǒng)性、協(xié)調性不夠、改革成本不足等影響，農(nóng)墾以政代企、資源資產(chǎn)權屬不清、改革紅利偏重于少數(shù)人群、職工貧困面大、訴求通道不暢、農(nóng)墾與地方關系不順等問題依然存在，影響了農(nóng)墾經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展。切實貫徹《中共中央國務院關于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》精神，結合德宏農(nóng)墾實際，全面有序深化農(nóng)墾改革，對于增強農(nóng)墾內生動力、發(fā)展活力、整體實力意義重大。

關鍵詞 農(nóng)墾改革；問題；對策；德宏州

中圖分類號：F324.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.21.088

2010年按照省委的統(tǒng)一部署和要求，德宏地區(qū)完成了全州5個農(nóng)場、2個原德宏州農(nóng)墾分局直屬工商企業(yè)、23個衛(wèi)生醫(yī)療機構、4萬多人口實行屬地管理工作。在職職工和退休人員納入了屬地職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險體系，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險參保率和保障水平逐年穩(wěn)步提高，11 000多人納入了城鎮(zhèn)居民最低生活保障，444名農(nóng)場管理人員實行了參公參事管理。屬地管理后，剝離了農(nóng)墾辦社會的職能，大幅減輕了農(nóng)墾的財力人員負擔，提升了農(nóng)墾行業(yè)管理水平。但由于改革不徹底，政企不分、改革紅利偏重于少數(shù)人群、農(nóng)墾與地方關系不順、基層經(jīng)營管理積極性受挫、生產(chǎn)經(jīng)營效益下滑、農(nóng)墾示范帶動作用減弱、農(nóng)墾信訪上訪不斷等問題日趨突顯，深化農(nóng)墾改革的社會呼聲日益高漲。《中共中央國務院關于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》（中發(fā)

〔2015〕33號）（以下簡稱《意見》）指出，農(nóng)墾是國有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的骨干和代表，是推進中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要力量。《意見》的出臺，為深化德宏農(nóng)墾改革指明了方向并提供了基本遵循。

1 德宏農(nóng)墾的基本情況

德宏農(nóng)墾位于云南德宏傣族景頗族自治州，地處東經(jīng)97°32′～98°43′，北緯23°51′～25°21′的祖國西南邊陲，始建于1951年，經(jīng)歷了屯墾戍邊、改革開放、跨越發(fā)展3個歷史時期，走過了65 a的光榮歷程。墾區(qū)有遮放、瑞麗、畹町、隴川、盈江共5個農(nóng)場174個生產(chǎn)隊分布于瑞麗、芒市兩市和隴川、盈江兩縣境內，總人口4.19萬人。土地面積1.53萬hm2，2014年種植橡膠

0.47萬hm2、甘蔗約0.33萬hm2、糧食約0.11萬hm2、茶葉0.53萬hm2、咖啡0.4萬hm2，此外香蕉、柚子、枇杷、火龍果和石斛等蔬菜瓜果種植及養(yǎng)殖業(yè)也不斷發(fā)展，形成了橡膠-咖啡、橡膠-茶葉、橡膠-水果及林下養(yǎng)殖的立體生態(tài)模式，有橡膠加工廠8座，日榨3 000 t的機制白糖廠1座，茶葉初制加工廠7座，咖啡初加工廠3座。

2014年德宏墾區(qū)實現(xiàn)生產(chǎn)總值35 725.7萬元，同比增加15 294.6萬元，增75%；工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值54 777.6萬元，同比減少3 744.1萬元，減6%（工業(yè)總產(chǎn)值19 537.4萬元，同比減少3 380.3萬元，減15%；農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值35 240.2萬元，同比減少285.9萬元，減1%）。墾區(qū)從業(yè)人員年均收入12 878元，同比增加2 766元，增27%；占同期德宏州城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21 303元的60.45%。職工年均收入16 197元，同比增加4 772元，增42%，占國有經(jīng)濟在崗職工平均工資45 578元的35.5%。全年墾區(qū)納入城鎮(zhèn)居民最低生活保障6 223戶11 308人，年發(fā)放低保金

2 509.85萬元，吃低保人數(shù)占墾區(qū)總人數(shù)的27.2%。

2 深化德宏農(nóng)墾改革的面臨的問題

2.1 農(nóng)墾經(jīng)濟發(fā)展水平落后

全州5個農(nóng)場中有3個國家級貧困農(nóng)場，貧困人口占農(nóng)場人口總數(shù)的30%以上，吃低保人數(shù)占總人數(shù)的27.2%，貧困面超過全州貧困水平。經(jīng)濟總量小，生產(chǎn)生活基礎設施建設滯后、產(chǎn)業(yè)結構主要以橡膠、甘蔗、茶葉為主。近年來，橡膠、蔗糖和茶葉的市場價格波動頻繁，經(jīng)濟增長乏力，職工的收入水平不穩(wěn)定，調整難度大，職工收入渠道單一、增收困難，墾區(qū)從業(yè)人員年均收入僅占同期德宏州城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的60.45%。職工年均收入占同期國有經(jīng)濟在崗職工平均工資35.5%，還有5%左右的職工居住在危房中，職工群眾生活保障和產(chǎn)業(yè)轉型矛盾日益突出，在一定程度上影響了農(nóng)墾的改革、發(fā)展和穩(wěn)定。

2.2 農(nóng)場管理體制機制不健全

2.2.1 政企不分

2010年農(nóng)場屬地化管理改革后，農(nóng)場管理機構為縣（市）黨委、政府的派出機構，是參公管理事業(yè)單位，不但承擔公共管理、公服務職能，還承擔著農(nóng)場的企業(yè)經(jīng)營管理職能，農(nóng)場管委會主任兼農(nóng)墾工商集團法人，形成了“以政代企”新的政企不分。

2.2.2 機構不健全

農(nóng)場從行政體制上歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從經(jīng)營體制上歸屬國有企業(yè)，農(nóng)墾作為一個經(jīng)濟獨立體，在申報文化體育等公共服務、農(nóng)田水利基礎設施項目時，由于系統(tǒng)設施沒有單列農(nóng)場而無法進入財政轉移支持項目庫[1]。農(nóng)場既沒有人民代表大會組織，也沒有完善的職工代表大會組織，職工群眾沒有行使權力的組織保障，反映訴求的渠道不暢，普遍以信訪上訪等方式反映他們各種意見和建議。

2.2.3 農(nóng)墾資源資產(chǎn)權屬不清

德宏農(nóng)墾經(jīng)過65 a的發(fā)展，積累了一定的資源資產(chǎn)，但由于管理交叉和缺位同時存在的原因，農(nóng)墾資源資產(chǎn)底數(shù)不清、產(chǎn)權不清、權屬不清、監(jiān)管缺失等問題較為突出，農(nóng)墾土地征用時沒有實行嚴格的收支兩條線，甚至出現(xiàn)征地補償款全部兌現(xiàn)給承包農(nóng)墾職工的現(xiàn)象，有時也存在隨意改變土地用途和征用土地的情況，在一定程度上造成了農(nóng)墾國有資產(chǎn)的流失。

2.3 歷史遺留和現(xiàn)實問題交織

長期以來，農(nóng)墾土地、職工國有而職工從事的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，長期以來，農(nóng)墾處于國家惠農(nóng)政策和國有企業(yè)改革的邊緣地帶，加之橡膠、茶葉、咖啡等產(chǎn)品市場波動頻繁，德宏農(nóng)墾經(jīng)濟發(fā)展滯后，內生財力、動力均不足，農(nóng)業(yè)基礎設施、橡膠、茶葉初加工設施設備投入嚴重不足，職工生產(chǎn)積極性受挫，生產(chǎn)能力下降、職工收入水平低。2010年的屬地管理改革，由于政策的系統(tǒng)性、協(xié)同性不夠，改革成本不足等原因，改革的紅利沒有實現(xiàn)廣覆蓋，原農(nóng)場、分場兩級機關2008年10月31日前退休的職工、農(nóng)墾系統(tǒng)教育醫(yī)療機構2001年前退休人員和行政后勤人員要求參照事業(yè)單位享受工資待遇；生產(chǎn)隊在職隊干及已退休干部要求解決待遇；農(nóng)場一線職工反映養(yǎng)老保險金由個人全額承擔無法承受，要求降低養(yǎng)老金上交標準及各農(nóng)場無力承擔社會保障等相關費用；農(nóng)場各類解除勞動關系的職工要求給予補償安置；土地被征用補償不到位、分配不合理；部分工商企業(yè)破產(chǎn)清算、改制遺留、待崗人員要求發(fā)放生活費等問題。上述問題涉及人數(shù)多，資金缺口大、解決問題的政策依據(jù)不充分，是深化農(nóng)墾改革的硬骨頭。

3 深化德宏農(nóng)墾改革的對策建議

3.1 推進農(nóng)場企業(yè)化改革

保留農(nóng)場牌子和完整建制，實行農(nóng)場法人實體登記，落實農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營自主權。大力推進政企分開、政事分開、社企分開，切實考慮農(nóng)墾集經(jīng)濟性與社會性、區(qū)域性為一體的特點，既要實現(xiàn)政企、社企分開，又要防止經(jīng)濟和行政、社會管理相互脫節(jié)，出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象，建立有利于農(nóng)場產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的經(jīng)營機制和管理體制；農(nóng)場管理委員會與農(nóng)場企業(yè)經(jīng)營機構實行機構分開、人員分開、資產(chǎn)分開、財務核算分開，組建農(nóng)場企業(yè)基層黨組織和工會組織，推行職工代表大會制度，實行民主管理；配強企業(yè)經(jīng)營管理班子，要采取社會招聘、企業(yè)送出去培養(yǎng)等多種形式，造就一批企業(yè)經(jīng)營管理的人才。產(chǎn)業(yè)基礎較好的農(nóng)場，鼓勵其積極推進公司化改造。充分發(fā)揮農(nóng)場組織化程度高的優(yōu)勢，優(yōu)化產(chǎn)能布局，發(fā)展新興業(yè)態(tài)，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，使其成為所在縣（市）經(jīng)濟發(fā)展的新亮點。

3.2 推進墾區(qū)集團化改革

堅持政府引導、市場主導、企業(yè)運作的原則，組建“德宏農(nóng)墾投資發(fā)展有限公司”。圍繞建成具有市場競爭力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團的目標，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，明晰產(chǎn)權關系，健全法人治理結構，著力為墾區(qū)產(chǎn)業(yè)轉型升級搭建一個良好的融資平臺，充分發(fā)揮德宏農(nóng)墾投資公司的帶動和引領作用，以農(nóng)場企業(yè)化為基礎，以資本運營為紐帶，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點、以資源整合為抓手，靈活采取股份合作、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、租賃經(jīng)營、行政劃撥等方式，形成德宏農(nóng)墾投資公司與農(nóng)場風險共擔、利益共享的一體化發(fā)展格局，逐步推進德宏墾區(qū)集團化發(fā)展。

3.3 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體制

有條件的農(nóng)場可對農(nóng)林一線職工進行身份置換、解除勞動合同，其各種社保費用由本人自愿按居民標準向當?shù)厣绫２块T繳納。堅持和完善以家庭經(jīng)營為基礎、大農(nóng)場統(tǒng)籌小農(nóng)場的農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營體制，積極推進多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，鼓勵家庭土地承包經(jīng)營權有序流轉，適度擴大規(guī)模化經(jīng)營，實行土地機械化耕種、集約化經(jīng)營；強化國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營管理和服務職能，建立健全農(nóng)場與職工群眾間合理的利益分享和風險共擔機制；積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，積極引入職工股份，發(fā)展股份制、公司制等農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式。改變長期以來土地資源占有不均及無償使用的現(xiàn)狀，促進各項改革政策的推進。根據(jù)各農(nóng)場的農(nóng)用土地面積合理確定每戶的承包經(jīng)營面積份額，每宗發(fā)包土地相對集中，按市場定價、職工家庭優(yōu)先的原則由農(nóng)場統(tǒng)一發(fā)包；有承包面積份額，沒有承包土地的按其應承包土地面積份額租金收益的一定比例分紅。

3.4 創(chuàng)新農(nóng)墾土地管理方式

加快推進墾區(qū)土地調查確權登記和發(fā)證工作，對符合登記發(fā)證條件的農(nóng)墾土地和農(nóng)墾職工群眾宅基地，有關縣（市）應在2017年底前完成使用權確權登記發(fā)證工作，工作經(jīng)費在中央和省、州財政支持的基礎上，由縣（市）財政承擔。有土地權屬糾紛和歷史遺留問題的，有關縣（市）應逐宗清理、依法調處確權。有關縣（市）要進一步明確農(nóng)場職工群眾申請宅基地的條件、面積標準及取得方式，對不符合條件取得和多占的宅基地進行清理；宅基地確權登記頒證按政策上交的土地出讓金全額返還農(nóng)場使用。加強土地利用總體規(guī)劃及年度計劃管理，嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，對農(nóng)墾土地嚴格實行分類管理，農(nóng)墾建設用地指標須納入州統(tǒng)籌安排，禁止擅自將農(nóng)用地轉為建設用地。切實落實耕地占補平衡制度，加快劃定永久基本農(nóng)田。經(jīng)營性項目占用農(nóng)場土地必須嚴格按照國有建設用地招、拍、掛規(guī)范運作，土地出讓金州、縣（市）留用部分全額返還農(nóng)場。

3.5 認真開展脫貧攻堅工作

對墾區(qū)貧困人口建檔立卡，形成調查報告，報州政府研究，納入全州精準脫貧工作統(tǒng)籌范圍，務必使墾區(qū)貧困職工群眾與當?shù)乜h市貧困人員同步脫貧。

3.6 促進農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)轉型升級

將農(nóng)場土地通過評估注入企業(yè)資本，降低企業(yè)負債率，為企業(yè)搭建一個良好的融資平臺和廣闊的發(fā)展空間，充分盤活農(nóng)墾的土地資源，實行多元化經(jīng)營，促進一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，改變目前產(chǎn)業(yè)單一、弱小的局面，促進農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)轉型升級，大幅度提高墾區(qū)職工群眾收入，實現(xiàn)墾區(qū)經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

3.7 加大財稅扶持力度

根據(jù)農(nóng)墾管理體制和改革發(fā)展需要，穩(wěn)步加大對農(nóng)墾在基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文化建設等方面的投入，各項規(guī)劃要在農(nóng)墾同步實施，要將農(nóng)墾全面納入各級政府強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)、脫貧攻堅和改善民生政策覆蓋范圍。優(yōu)化稅收服務，認真落實現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策。將國家出臺的西部大開發(fā)政策、瑞麗國家重點開展開放實驗區(qū)政策和結構性減稅政策，積極落實到農(nóng)墾企業(yè)。農(nóng)墾土地被依法收回后再出讓的，其出讓收入實行收支兩條線管理，縣（市）分成的相應土地出讓收入要全部用于農(nóng)場農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、農(nóng)田水利建設及公益性基礎設施建設。妥善解決農(nóng)場辦社會所形成的歷史債務和養(yǎng)老保險歷史欠費問題；2020年以前，農(nóng)場和農(nóng)場培植的企業(yè)上繳縣（市）財政的各種稅費全額返還農(nóng)場，用于化解農(nóng)場辦社會所形成的歷史債務和農(nóng)場生產(chǎn)隊干部工資以及上繳社保費用等資金缺口；對2010年底以前農(nóng)場形成的養(yǎng)老金缺口，積極爭取省級財政支持，并按照州、縣（市）分級負擔的原則分3 a逐年補助補繳；在各級財政補助彌補缺口以前，仍然按照“退一補一”辦法執(zhí)行。農(nóng)墾企業(yè)內部實施產(chǎn)業(yè)結構調整的產(chǎn)權、股權、土地、資產(chǎn)進行無償劃轉的，有關稅費按國家相關規(guī)定執(zhí)行。以政府性資金為引導，支持農(nóng)墾投資公司與金融機構合作設立農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)發(fā)展股權投資基金。

3.8 妥善解決遺留問題

各級政府要從經(jīng)濟、政治、社會和生態(tài)等高度認識農(nóng)墾的地位和作用，高度關注農(nóng)墾的穩(wěn)定與發(fā)展，加大改革的成本投入和政策支持，妥善處理農(nóng)墾改革和發(fā)展中的各種問題，為深化改革、釋放農(nóng)墾資源資產(chǎn)活力，激發(fā)農(nóng)墾職工積極性，為深化改革營造認同改革、支持改革、參與改革的人文環(huán)境。

參考文獻

[1]農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局.中國農(nóng)墾改革發(fā)展30年[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2007.

（責任編輯：趙中正）