對重大項目社會穩定性風險評估的探討

扈劍暉

[摘 要] 重大項目社會穩定性風險評估不僅關系著社會各生產、生活領域的發展，而且于我國社會主義和諧社會的構建也具有重要影響。然而目前我國相關部門對社會穩定性風險價值判斷的模糊性和評估機制的不完善嚴重制約了重大項目社會穩定性風險評估工作的開展，也阻礙了與人民利益息息相關的重大項目本身的順利開展。我國應加強重大項目社會穩定性風險評估立法，出臺社會穩定性風險評估的責任規定，確保風險評估工作有法可依，有理可循;明確風險評估中的關鍵變量，通過量化主客觀指標，進而從整體上提高重大項目社會穩定性風險評估結果的科學性;豐富評估主體，培育風險評估市場，從而為促進重大項目的建成和協調項目與人民群眾的利益關系奠定良好基礎。

[關鍵詞] 重大項目;社會穩定性風險;風險評估;問題;措施

[中圖分類號] F470[文獻標識碼] A

Assessment of Social Stability Risks of Major Projects

HU Jianhui

Abstract： The assessment of social stability risks of major projects concerns not only the fields of production and life in the society， but also have a strong influence on the building of a harmonious socialist society. However， relative sections have ambiguous judgment of the risks of social stability and the unsound assessment mechanism seriously hinder the assessment and the smooth run of major projects relating closely to the people's interests. China should enhance legalization of the risk assessment， issue responsibility regulations about social stability risk assessment to ensure legal and regulatory basis for the assessment. The government should also define the key variables of the assessment and improve the overall scientific degree of the assessment result through quantifying objective and subjective indexes. Finally， it should enrich the subject of assessment and foster risk assessment market for laying a good foundation for the development of major projects and coordinating the relations between the projects and the people's interests.

Key words： major project， social stability risk， risk assessment， problem， measure

前言

近年來，我國環境群體性事件呈現出高頻發生的變化趨勢，其中，多數事件是由于部分地區重大投資或決策項目對其周邊居民的經濟利益、生活環境等帶來嚴重影響或潛在損害而引起的。而地方政府又往往迫于社會和公眾壓力，以永久性停建的方式解決相關事件，但這一措施并未從根本上解決重大項目所損失的巨大成本問題，同時，也進一步消耗了地區經濟和生態環境等社會成本。因此，加強對總大項目社會穩定性風險評估措施和方法的研究已成為當前政府及相關企業需要著重開展的關鍵工作。

一、重大項目概述

重大項目包含的內容較廣，涵蓋了交通、市政、地產、農業、能源、水力以及服務業和資源環境等各個領域，涉及到的工作包括了房屋拆遷、土地征用以及環境保護和安置保障等諸多方面[1]。通常情況下，被國家以及各省市擬定的重大項目均會涉及到較多群眾的利益。需要說明的是，在當前社會各系統與領域彼此交互的背景下，重大項目大都被作為經濟、社會和政治等事件的交匯點，也正因如此，重大項目也成了為社會穩定性風險的高發項目。

二、重大項目社會穩定性風險評估的相關問題

（一）缺乏對重大項目社會穩定性風險的正確認識

我國缺乏對重大項目社會穩定性風險的正確認識主要表現在，學術界大都將重大項目的社會穩定性風險定義為，項目在實施和運行過程中，存在的對社會民眾產生較大影響、具有較長持續時間且具有較大社會沖突的不確定性。而在實務界通常認定，凡是對既有體制形成沖擊的重大項目均具有社會穩定性風險。其風險表現是多方面的，既包括群體上訪、越級上訪，也包括群眾對黨政機關的圍堵和阻斷交通等相關行為。因當前我國法律法規中并未對重大項目社會穩定性風險的含義與標準進行明確界定，從而導致不同領域對重大項目社會穩定性風險的認知也存在較大偏差[2]。如國家發改委的《重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》中將評估標準劃分為合法性、合理性、可行性和可控性。在合理性中評價是否符合經濟社會發展規律、是否符合社會公共利益等內容，這些評估內容實際操作卻難以把握，故我國政府及相關部門在重大項目社會穩定性風險的認定和評估方面仍然具有較大的主觀性。

（二）以定性研究為主

就現階段而言，國內對重大項目社會穩定性風險的評估大都以定性方法為主，在項目運行的前、中、后期，過度依賴項目建設與實施人員的經驗，并未針對具體的問題進行指標劃分與量化分析，從而導致項目的實際運行與計劃產生了較大偏差，在增加項目成本的同時，也增加了社會穩定性風險發生的可能。此外，當前我國政府及相關部門在開展重大項目的過程中，并未對“社會風險”與“社會穩定性風險”作出明確區分，難以準確把握風險產生的社會影響及其客觀測量，從而導致政府及相關部門難以對潛在或已經發生的社會穩定性風險，如群體性事件等做出迅速反應和正確處理，對地區的團結與穩定造成了嚴重影響。

（三）評估主體單一

目前，我國重大項目社會穩定性風險的評估主體主要包括三方面，分別為維穩辦（維護穩定工作領導小組辦公室）、政府機關和項目建設單位。其中，維穩辦是黨委議事協調機構，其主要職責為，通過全面、及時的調查研究準確把握全國范圍內社會穩定維護工作的動態，并對社會穩定形勢進行分析，在對全國維護社會穩定工作進行指導和協調的基礎上，提出維護社會穩定的相關對策。以政府機關為主的重大項目社會穩定性風險評估主體主要負責對重大項目的社會穩定性風險進行評估，即由政府指定相應的風險評估主體，當涉及到部門交叉時，則由同級政府和黨委指定具體風險評估主體[3]。項目建設單位是負責重大項目本身社會穩定性風險評估的責任主體，是社會穩定性風險評估工作的實施方。由此可見，我國當前關于重大項目的風險評估主體并未引入第三方評估和監管機構，在增加風險評估工作本身風險的同時，也進一步增加了重大項目社會穩定性風險發生的可能。

三、解決重大項目社會穩定性風險評估問題的措施

（一）加強重大項目社會穩定性風險評估立法

以立法強化政府及相關部門對重大項目社會穩定性風險評估的認識無疑對于降低項目的社會穩定性風險具有重要意義。當前，最有效率的立法途徑為，對國務院于2006年出臺的《國家突發公共事件總體應急預案》進行修訂，在其中，明確重大項目社會穩定性風險的概念及內涵，同時，將住房與城鄉建設部設置為立法主體，通過提高立法層級，使得與重大項目有關的各個部門進一步明確社會穩定性風險及其評估工作的內涵與法律地位，在了解自身權責的基礎上，有條不紊地開展關于重大項目的社會穩定性風險評估工作[4]。值得注意的是，現階段，我國各地區關于重大項目的社會穩定性風險評估責任的規定也處于缺失狀態，因此，中央和各級政府還應在準確掌握重大項目社會穩定性風險內涵的基礎上，出臺社會穩定性風險評估的責任規定，確保風險評估工作有法可依，有理可循。

（二）明確風險評估中的關鍵變量

對重大項目的社會穩定性風險進行科學評估的另一重要方法為定性與定量的結合。一方面，政府及相關部門應進一步強化原有的關于社會穩定性風險的定量分析，通過對重大項目及其社會穩定性風險進行科學判斷和定性評估，進而掌握其可能帶來的不良影響并預先制定出預防措施。另一方面，還應明確風險評估中的關鍵變量，尤其對于部分地區，重大投資或決策項目對其周邊居民的經濟利益、生活環境等帶來嚴重影響或潛在損害而引起的，因此評估中的關鍵變量更應將對居民經濟和環境利益的損害納入到評估指標中，并考慮以定量的方式提高重大項目社會穩定性風險評估的準確性。通過對各指標在整體風險中的權重進行計算和分析，了解不同指標對社會穩定性風險的不同影響[5]。此外，還可引入主客觀二元風險評價體系，其中，客觀指標主要有重大項目所引發的沖突及其經濟影響、項目的應急處理機制等，主管指標則主要包括公眾對項目的參與度、項目信息公示與風險問責以及社會群眾對重大項目的心理反應，通過量化主客觀指標，進而從整體上提高重大項目社會穩定性風險評估結果的科學性。

（三）豐富評估主體，培育風險評估市場

當前，我國重大項目社會穩定性風險的評估工作中，政府既是項目決策方，又是其社會穩定性風險的評估方，在一定程度上影響了風險評估的公正性，加之不同審批主體對相應風險評估的側重點不同，導致風險評估的全面性進一步缺失。因此，我國一方面，應鼓勵關于重大項目社會穩定性風險的第三方評估主體的構建，通過明確第三方風險評估主體的權責，使其負責重大項目社會穩定性風險的評估工作，確保風險評估工作的客觀性與公正性[6]。另一方面，社會穩定性風險評估對評估主體有工程咨詢資質要求，使目前的評估主體限制在工程設計院等機構，將從事社會科學研究機構排斥在外，導致大部分的社會穩定性風險仍按工程可行性研究的思路，使社會穩定風險評估成為工程可行性評估的另一版本，導致社會穩定風險評估的作用不能充分發揮。因此，鑒于目前我國對社會穩定風險評估仍在探討中，該市場仍處于起步階段，應適當放寬對評估主體的資質要求，使更多從事社會研究和服務的咨詢機構能參與到該領域中，不斷探討和完善社會穩定風險評估指標體系。此外，政府及相關部門還應通過對歷史重大項目的風險及其評估、預警和監控工作進行全面分析，進而不斷完善重大項目社會穩定性風險監控制度與預警制度，從整體上確保重大項目的順利進行。

結論

本文通過對重大項目的概念和范圍進行說明，分別從加強重大項目社會穩定性風險評估立法、明確風險評估中的關鍵變量和豐富評估主體，培育社會穩定風險評估市場等方面對重大項目社會穩定性風險評估的規制路徑做出了系統探究。研究結果表明，當前，我國重大項目社會穩定性風險評估工作中仍然存在著工作認識缺失、以定性研究為主以及評估主體單一等諸多問題，未來，還進一步加強對重大項目社會穩定性風險評估問題與對策的研究，在確保風險評估方法、形式和結果具有較強客觀性、科學性和公正性的基礎上，為促進重大項目的建成和協調項目與人民群眾的利益關系奠定良好基礎。

[參 考 文 獻]

[1]王鋒，胡象明.重大項目社會穩定風險評估模型研究——利益相關者的視角[J].新視野，2012，4（12）：58-62

[2]楊雄，劉程.加強重大項目社會穩定風險評估刻不容緩[J].探索與爭鳴，2010，10（23）：32-36

[3]王水平.構建重大工程項目社會穩定風險評估機制的研究[J].價格月刊，2011，12（9）：1-14

[4]項曉敏，金曉斌，陳原，等.土地整治重大項目社會穩定風險評估初探[J].中國農學通報，2015，5（5）：250-255

[5]朱正威，白鷺，黃杰.重大項目社會穩定風險評估的主體、權力與責任——基于文本分析與個案研究的初步證據[J].甘肅行政學院學報，2015，4（23）：72-83

[6]張文宇，夏硯波，王磊，等.重大項目社會穩定性評價體系構建[J].中小企業管理與科技（中旬刊），2015，10（12）：234

[責任編輯：潘洪志]