民企夢碎曹妃甸LNG碼頭的樣本調查

閆笑煒

時下能源行業PPP模式逐漸興起，但民企在PPP行業為何頻頻遇阻？民營企業在一個曹妃甸LNG碼頭項目中的遭遇，折射出諸多亟待解決的系統性問題。

能源企業負責人張銘源（化名）又一次來到曹妃甸港的燈塔下。但此時，他已沒有一年前帶領團隊進駐碼頭的雄心壯志。在過去的一年，張銘源和他的團隊無數次來到這里，考察、洽談，經歷了從興奮、到糾結再到失落。燈塔前的那片海曾經在他腦中是一座宏偉的LNG碼頭，現如今，它仍然只是一片片單薄的圖紙，一摞摞厚重的可研報告。對著LNG碼頭的方向，張銘源在這里抽完一支煙，轉身離去。

過去的一年，經濟的由熱至冷降低了LNG市場需求，打擊了民企進軍LNG碼頭的熱情；但對于張銘源來說，對政府的信心喪失是他徹底放這個項目的最主要原因。

張銘源是早期進駐這片碼頭的企業家之一。過去數年時間里，這片港口流傳著一個誘人的LNG碼頭的故事，吸引了諸多像張銘源一般的企業家考察、論證。但絕大多數企業最終花費了大量時間精力，心灰意冷的離去，留下殘缺不全、冷酷無情的冰冷現實。

這些企業引發了《能源》雜志記者的思考，在我們不斷呼吁民企進駐公共設施領域之時，政府管理機制不同步、法律保障不健全、信息公開不透明和“游戲”規則不完善等諸多亟待解決的系統性問題，成為民企不可承受之重。時下能源行業PPP模式逐漸興起，但民營企業在PPP行業為何頻頻遇阻？民營企業在整個曹妃甸碼頭項目中的遭遇，折射出的政府管理機制不同步、法律保障不健全、信息公開不透明和“游戲”規則不完善等諸多亟待解決的系統性問題，或許能為當下政企合作甚至PPP項目帶來一些警示。

誘人的碼頭

從唐山出發，沿長深高速行駛約90公里即可到達曹妃甸工業園區，其最南端的礦石碼頭是國內最大的礦石集散地。

中石油中石化的油氣儲運基地毗鄰礦石運輸中心。儲罐上斑駁的痕跡昭示了其年代的久遠。庫區之間的空曠的場地上，一座民營企業“瑞鑫液化氣有限公司”的氣罐夾雜在兩桶油龐大的灌區之間，顯得形單影只。

這里是被譽為東方鹿特丹的曹妃甸港。由于擁有渤海灣其它地區無法比擬的深水岸線資源，曹妃甸成為了早期規劃的外貿港口之一。這里承擔了京津冀城市群出海口的職能，與礦石出口國澳大利亞、巴西、秘魯、南非、印度等國海運航線十分順暢。2014年，隨著北京市和河北省正式簽署《共同打造曹妃甸協同發展示范區框架協議》，將曹妃甸打造成首都戰略功能區和協同發展示范區，這里也升級為國家級經濟技術開發區、綜合保稅區。這里曾經吸引了無數民營企業爭相投資，除了能源項目，也有房地產、酒店項目。

“能源項目，特別是要開發的LNG碼頭地理位置還是挺不錯的，它帶有點壟斷性質。發改委規劃的時候，還有三四個泊位的，還劃歸了一塊防衛線，這三四個泊位可以對外招商。很多公司如果真的想做這個東西的話，這個區域內只能選曹妃甸，選不了別的地方。因為發改委不批。”張銘源告訴《能源》記者。

“曹妃甸對民企的支持政策是最好的，因為區政府有自己的無奈，這一區塊的主要利益相關方為央企（首鋼、中石油、中石化）、地方政府、民營企業。央企他們管不起，譬如中石油中石化他那個儲罐建設并不合規，儲罐最近處距離公路距離約太近不符合國家標準，但他們也就在那建了，現在也就那么回事了。而且曹妃甸管委會旗下的曹妃甸發展投資集團（以下簡稱曹發展）只是控股煤三期、通用碼頭、弘毅碼頭、和集裝箱碼頭，他們未來也想控股LNG碼頭，民企好說話，所以他們還是喜歡民營企業。”一位當地業內人士告訴《能源》記者。

此外，近些年，圍繞京津冀城鎮群、遼中南城鎮群、山東半島城鎮群展開額一場招商競賽。天津的濱海新區和曹妃甸的競爭特別激烈，如何在招商引資中勝出，關鍵有兩點——一是誰的扶持政策硬，二是比拼誰會畫餅。扶持政策大家都會談，但更多的民營企業相中的是京津冀LNG市場巨大需求的“餅”。

回顧LNG碼頭對外招商的歷史，從2010年國務院頒布《非公36條》起，首次迎來了民企身影，到近兩年民企大規模考察，這期間是天然氣用量高速增長期，京津冀地區天然氣供不應求，民營資本不斷進駐。這里毗鄰冀東油田，開采過程有豐富的伴生氣，不僅滿足當地的小區和工業用戶，還可以通過華北管網，輸送到京津冀地區。根據中國市政工程華北設計院的一份報告預測：“2020年，北京市年度天然氣需求量200億立方米，天津120億/立方米，河北320～350億/立方米。但由于冀東油田伴生氣的開采能力有限，所以必須依賴進口LNG。”也就是說，誰擁有這個碼頭，誰將坐擁未來數十年的收益權。

然而，就是這樣一塊看起來誘人的資產，民營企業卻屢屢碰壁，樂觀的情緒早已消失的無影無蹤。多年過去了，這里依舊是一片雜草叢生的荒地和一些曾經施工的企業打樁遺留下來的鋼材。這個誘人的項目落地為何如此艱難？

成本核算難題

張銘源并非近些年退出曹妃甸的民營企業的孤例。2011年，唐山南光實業有限公司與海皇城市資源拓展有限公司合資成立海皇南光（唐山）石油化工有限公司，成為早期進入的民企之一。合資后的公司——海皇南光主要經營業務燃料油生產設施承建。當時的LNG碼頭設計的年吞吐量為50萬噸，但該公司同時擁有一些配套項目——廢棄油砂污泥綜合處理項目，一個50萬噸的原油儲備庫。

按照公司規劃，項目總共分為三個周期：第一周期按照國際標準建設預計3年，按照中國的施工能力預期18個月。以年度吞吐50萬噸運載量來看，企業預期120個月可以歸還全部貸款和本金利息，根據實際盈利能力和減少分配的方法，預期可以在90個月內歸還全部本金利息。不過，項目卻卡在了貸款環節。由于資金不足，海皇南光將其轉讓給另一家民營企業，后者與美國某投資公司達成投資協議，但最后因成本核算看法不一致，雙方未能達成協議，合作中止。以上兩家僅僅是近些年來多家民企的縮影。2014年以來，陸陸續續退出過許多企業，多數同樣在成本核算階段遭遇了難題。

為何在成本核算如此困難，張銘源認為：“一般來說，拿到的招商資料和實際情況有出入。招商資料都是前期的，不會那么細，后期施工會逐漸暴露出來。”

油氣儲運設施投資成本高昂，離不開銀行貸款。一般來說，這些企業拿到批復后方可申請貸款、通過建設運營償還貸款。但事實上，從銀行的角度來看，曹妃甸的融資條件并不好。

一位當地知情人士告訴《能源》記者：“整個曹妃甸地區都是人工填海造陸形成的，作為土地來源之一——吹沙造地的成本是高昂的，為了獲得廣闊的陸域面積，曹妃甸支付了巨額的資金，直到作業的時候，才發現原來的預算遠遠不夠。”以曹妃甸最初的沙島為例，當地沙質較好，加上吹沙造地時輸送管道較短，一畝地造價平均約五六萬元；而到三號港池附近的裝配制造業基地造地時，由于淤泥較多、處理成本高等原因，每畝造地成本已達24萬元左右。

由此，不難解釋海皇南光等企業為何資金遲遲難以落地。經過一系列測算，其高昂的預算在今天看來依然令人瞠目結舌。2010年，項目立項之時，設計預算為3.8億美元（換算成當前的匯率大約為26億人民幣）。但以上僅僅是儲油庫的項目建設，如果包含碼頭，預算可能超過40億元，直逼新奧集團在舟山投資47.5億元建設的LNG接收站。

激增的成本遠遠拉長了投資回收期，如果算上設備折舊，回報周期甚至超過15年，這還是在LNG供不應求的時候，2015年以后，LNG行業過剩趨勢已十分明顯，沖垮了民企內心最后一絲防線。

“民營企業退出是明智的，他們和國企的考量不一樣，國企主要為了保障就業，說白了有活干，而民營企業、銀行都是商業機構的，要考慮盈利和資產質量。”中資投資咨詢公司研究院張鵬飛告訴《能源》記者。

政企互信不足

回顧民營企業與當地的談判狀況，起初雙方相處的還算愉快，然而，政企合作中的諸多問題，卻逐一暴露出來。

首先是股權分配的質疑。“談判過程中，政府突然提出要求，碼頭不得以單方面運營，需要曹發展與多家企業以共同控股的形式進行建設，這個我們就不太理解了。”一位參與談判的業內人士告訴《能源》記者。

這并不是什么特例，仔細分析近些年來與民營企業簽訂的油氣儲運設施框架協議會發現一個有趣的現象。由一家公司全資控股一個LNG碼頭或者油庫的項目的情況少之又少。此外，民營企業在曹妃甸油氣領域的投資也鮮以公司收購的形式體現，多為股權交易或者區塊投資。

為什么一個LNG港口會有多個股東？根據官方解釋：“這主要是因為民營企業進駐油氣設施的投資大，周期長。一個油庫項目預算最少也是以以上億美元為單位來計算的。即便是大公司也很難同時展開多個項目。這個時候，成立合資公司，或者是多股東就成為了油庫開發的主要方式。”

根據《能源》雜志記者掌握的資料顯示：參與項目談判的公司大約在7到8家左右，比較知名的譬如三亞長豐海洋天然氣供氣有限公司、新加坡的富龍集團有限公司、協鑫集團、以及山西龍城集團。除了山西龍城、協鑫集團以外，多數企業主業均以LNG為主，山西龍城的考量則是其工業需求。但據業內人士透露，還有一些來自上海、北京、香港的投資公司都有投資的打算，但有些企業一直沒露面。

問題隨之而來，在一些參與項目談判的企業人士看來，這些企業在業務上多有競爭關系。

項目股權可以分割出多份，但是作業權和管理權只會旁落一家公司。盡管合資項目會成立管理委員會或技術委員會，讓股東分別委派人員參與部分管理和決策，但最終對項目發展走向起到主導作用的只能是大股東，這引發了一些參與者的不滿。

此外，在多數項目中，《能源》雜志記者留意到曹妃甸發展投資集團。公開資料顯示：2007年，公司成立，主要為工業園區基礎設施建設實施投融資與運營職能。也就是說，通過曹發展提供擔保，協調四大銀行為項目建設作融資支持。所以，在曹妃甸油氣領域招商引資中，曹發展一直是擺脫不了的影子角色，但其代表了曹妃甸政府的職能。

“話語權會落在一些財大氣粗的企業，然后曹發展會和這些企業共同管理。像三亞長豐、協鑫集團都很強勢，小股東沒什么話語權。”一位民營企業負責人告訴《能源》記者。“后來，曹發展和三亞長豐成立了一個合資公司，按照政府的意愿，當時是想要就是由這兩個來牽頭，占股51%，然后來建設、管理這個泊位。”

“事實上，我們對曹發展的認可都不錯，但是對三亞長豐的這個認可一般，首先業務上就是競爭關系。所以大家當時最后就是也沒達成。后來也就是因為這個原因，后來之后還有幾家公司談的也不是特別好。”上述業內人士告訴《能源》記者。

然而，從股權比例上看，無論是LNG碼頭，還是相應的配套油氣儲存設施，三豐都是作業公司。因此，三豐的決定也就基本上代表了這兩個項目的命運。有不愿透露姓名的項目人士對《能源》雜志記者表示：“并非不愿意繼續投入，但出于對未來合作的考量，干脆就退出了。”

事實也確實如此，在翻閱曹妃甸區域主要油氣儲運設施項目及其參與者不難發現。中小民營公司幾乎都會選擇曹發展集團合作。即便是協鑫這樣的能源巨頭也不能免俗。但在合作中，政府主導話語權，民營資本處于弱勢地位。

話語權對于企業來說多重要，“當時在談判的時候，大股東會提出一些免稅保障、運力保障等，政府會比較重視，但話語權弱的企業就不會這種權利，很多承諾就是象征性的。”上述業內人士表示。

到后來，企業對地方政府產生了懷疑。“他們先把我們吸引過去，等到我們經常追問招商那邊怎么樣，對方總是說卡在發改委什么的，一推就是幾個月。來來回回找他們辦了很多事，對企業都是不小的支出。甚至有一次，他們訪問我們公司，真正管事的人坐了五分鐘就走了，剩下一堆莫名其妙的人到公司吃吃喝喝。”

有些研究者給出了一個很形象的說法——JQK：J是在招商引資洽談階段承諾的天花亂墜，把企業“勾”住；“Q”是指企業引進后，放到某個地方“圈”起來，政府之前的承諾得不到兌現；“K”是說，企業投產后，有關部門經常過來“揩油”，最后企業可能被“KO”。

地方債務之謎

關于這些招商引資過程中的失信現象，一位節能環保企業負責人發出感嘆：“現在的公用基礎設施招商完全是政府主導資源配置，先‘設宴請入然后可能會‘關門打狗，‘肉爛在鍋里。這根本還是行政權力與資本、與市場、與企業結合的惡果！中央明明說讓市場決定配置資源，政府在競爭領域退出，但到了地方實際上做法完全相反。”

曹妃甸興起之初，恰逢國家四萬億投資，經濟熱的表象下，掩蓋了地方債務的隱患。然而，隨著經濟下行，這一隱憂正逐漸發酵，漸漸蔓延開來。

過去的幾年里，曹妃甸一直引領著唐山的GDP，但這背后卻是難以統計的負債。近些年，當地的居民都會明顯感受到街道上行人數量的減少。2012年，這里擁有26.87萬人，幾乎所有的人口是來自其它地方的工作者。現在曹妃甸到了下午五點，就很難再看到人影。

當地人對這片碼頭諱莫如深，即使一個經營多年小賣部的老板能跟你開心的閑聊，但談到這片碼頭時他立刻充滿警惕。最后，《能源》雜志記者終于在旁邊找到了中石化工程公司的一位員工，了解到過去的一些情況。

“輝煌時期，每月都能接待不少考察的企業，其中不少都沖著LNG碼頭設施而來，但大多數都心灰意冷的離開，也有些剛開始建就爛尾。”這名員工表示。

此前唐山當地經濟學者曾分析：“曹妃甸盤子鋪得太大了，別看開發了十年，很多項目還處于建設期，需要資金的持續投入。此前，有經濟學家做過一筆測算：每天利息高達1000多萬元。這種說法也并不是沒有道理：假設1000多億的貸款余額，按5%的利息算，一年利息就50多個億，平均下來一天也要1360萬元。所以，曹妃甸歷任管委會，都把對外招商當作重中之重，主要還是為了還貸款。”

早在三年前，曹妃甸地方債務就已引發了地方政府與銀行之間的矛盾。《法人》雜志曾經在兩年前曾報道過，河北省委、省政府與銀行對峙，政府要求工行唐山分行現場表態性發言，支持曹妃甸后續信貸，但遭拒絕。傳言政府后來要挾工行，稱將不支持唐山工行的發展，工行總行則威脅將停河北全轄貸款。業內評論認為，這是一次銀行與政府之間的對決。但隨著銀監會連續三年在其下發的規范平臺貸款文件中，提出同樣一個目標——降舊控新，即通過整改緩釋存量風險，同時平臺貸款整體規模只降不增，并要求控制地方融資平臺貸款增量，未來的融資將會愈發困難。

“曹發展的成立初衷和每個地方都有自己的城投、城建集團，以前是為了地方融資平臺，而現在，隨著地方債務問題的爆發，地方債務開始像這些地方國企轉移，而曹發展就是這樣的角色，說白了就是當下很熱的PPP概念。”一位PPP行業研究者告訴《能源》記者。

有一個事實我們或許不能忽略，民營企業大規模進駐曹妃甸LNG碼頭是從2014年開始，而PPP的概念也是在2014年前后興起，恐怕不是巧合，而是一種必然。

“GDP是靠投資拉動的，而政府又沒錢拉不動了，怎么辦？借錢？已經借不到了，只有再畫一張誘人的大餅，先設法把社會殘存資本圈進來！至于20年、30年以后的結局，再說吧！”上述業內人士在談到PPP時無不感慨。

對于曹妃甸來說，現在為LNG碼頭提供融資支持的銀行以中國銀行為主。這是中行在當地的一個市級支行，曹妃甸作為區級單位，在與中國銀行的對接中還具備一定話語權，對于中國銀行來說，民企使用中行的賬號操作投資中的現金流水也能帶給他們響亮的業績。但對于民企來說，他們不得不在PPP的懸崖邊上謹慎前行。

“PPP也分情況，像市政污水領域的PPP因為和政府政績掛鉤，所以落實的比較好。但油氣領域，民營企業油氣儲運設施司在資產和管理上都并非最佳選擇，一方面是高昂的投資成本，其到手資產是否優質還不得而知。另一方面，民營企業若想完全脫離體制內的管理，還需要很長的路要走。”上述業內人士表示。