加強政府采購內部控制建設的相關建議

路麗華

摘 要：內部控制是保障組織權力規范有序、科學高效運行的有效手段，也是組織目標實現的長效保障機制。建立健全政府采購內部控制制度，合理配置政府采購崗位和人員，加強政府采購活動管理，能夠有效防范政府采購風險，提高政府采購管理水平，推進內部控制建設。

關鍵詞：預算；政府采購；內部控制；原則；風險；建議

中圖分類號：D63-31 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）07-0111-03

一、政府采購內部控制的定義及意義

內部控制既是單位的一項重要管理活動，又是一項重要的制度安排。按照財政部發布的《行政事業單位內部控制規范（試行）》，將內部控制定義為：單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。

結合內部控制的定義，可以將政府采購內部控制做如下表述：按照國家政府采購法律、條例、規章的要求，結合行政事業單位的實際情況，制定的一系列相互銜接的政府采購管理制度、工作規程和控制措施，旨在規范行政事業單位的政府采購活動，防范控制行政事業單位的政府采購風險，提高行政事業單位的政府采購管理水平，改進行政事業單位公共服務的質量和效率，規范行政事業單位的財經秩序。

建立健全行政事業單位政府采購內部控制制度，是國家政府采購法律、條例、規章的必要補充，是貫徹落實國家政府采購法律、條例、規章，保障政府采購工作有序進行的重要措施和基礎，是加強行政事業單位政府采購管理的重要手段。

二、政府采購內部控制的原則

內部控制原則是行政事業單位在建立和實施內部控制過程中需要遵循的基本要求。政府采購內部控制的原則包括：

一是全面性原則。政府采購內部控制應當貫穿于行政事業單位政府采購活動的決策、執行和監督的全過程，實現對政府采購活動的全面控制。

二是重要性原則。在全面控制的基礎上，政府采購內部控制應當關注行政事業單位的重大采購活動和采購活動的重大風險。重要性原則強調行政事業單位建立和實施政府采購內部控制應當在兼顧全面的基礎上突出重點，針對本單位的重大采購活動、可能存在重大風險的環節采取更為嚴格的控制措施，確保內部控制的建立不存在重大缺陷。

三是制衡性原則。政府采購內部控制應當在行政事業單位內部的部門管理、職責分工、業務流程等方面形成相互制約和相互監督。制衡性原則要求政府采購活動的決策、執行、監督相互分離，確保不相容崗位相互分離和制約，確保單位內部各有關部門或崗位之間加強溝通協調和實行相互監督，確保履行內部監督檢查職能的部門能夠獨立、客觀、公正地開展監督檢查工作。

四是適應性原則。政府采購內部控制的建立不是一勞永逸的，而是一個不斷完善的動態過程。單位建立的政府采購內部控制制度應當符合國家政府采購有關法律法規和單位的實際情況，并隨著國家對政府采購工作法律、法規、規章的變化、單位政府采購活動的調整和管理要求的提高，不斷地進行修訂和完善。

三、政府采購業務的主要風險

政府采購業務的主要風險，通常包括以下六個方面：一是政府采購制度未及時修訂和建立，崗位設置不合理，人員配備缺乏，難以形成相互制約，影響單位對采購風險的控制。二是政府采購、資產管理和預算編制之間缺乏溝通協調，政府采購預算和計劃編制不合理，導致政府采購活動與業務活動相脫節，出現資金浪費或資產閑置等問題。三是政府采購需求審核不嚴格，需求參數不公允，驗收不嚴格，導致采購的貨物或服務質次價高等問題。四是政府采購活動不規范，未按規定選擇采購方式、發布采購信息，甚至以化整為零或其他方式規避公開招標，導致單位被提起訴訟或受到處罰，影響單位正常業務活動的開展。五是政府采購業務檔案管理不善，信息缺失，影響政府采購信息和財務信息的真實完整等。六是政府采購信息公開與保密相對立，以保密為由，杜絕信息公開，影響了政府采購工作的公開透明。

四、加強政府采購內部控制的建議

針對政府采購活動存在的主要風險，對建立健全政府采購內部控制提出如下建議。

（一）建立健全政府采購業務內部管理制度

行政事業單位在執行政府采購業務的過程中，既涉及到本單位外部的相關環節與程序，也涉及到本單位內部的相關環節與程序。行政事業單位應在符合國家規定的基礎上，通過梳理政府采購業務流程，對本單位政府采購業務管理現狀進行全面分析與評價，建立健全政府采購預算與計劃管理、政府采購活動管理、政府采購驗收管理等政府采購內部管理制度。這些政府采購內部管理制度主要明確以下內容：一是政府采購業務管理機構和相關崗位的設置及其職責權限；二是政府采購業務的工作流程；三是政府采購業務相關的審批權限和審批責任；四是政府采購業相關的檢查責任。

（二）合理設置政府采購業務管理機構和崗位

由于行政事業單位的政府采購業務規模、內外環境等因素各不相同，各個單位政府采購管理組織體系的具體設置也有所不同，但一般情況下都應當包括政府采購業務決策機構、政府采購業務實施機構及政府采購業務監督機構。

1.合理設置政府采購業務管理機構。（1）政府采購業務決策機構。行政事業單位可以成立本單位的政府采購領導小組或委員會，作為專門履行本單位政府采購管理職能的決策機構。政府采購領導小組或委員會在本單位政府采購業務管理組織體系中處于領導核心地位，其成員由單位領導、政府采購歸口部門、財會部門和相關業務部門的負責人組成。作為本單位政府采購業務決策機構，政府采購領導小組或委員會應當履行以下主要職能：一是審定政府采購內部管理制度；二是研究決定重大政府采購事項，審定政府采購預算和計劃；三是協調解決政府采購業務執行中的重大問題；四是其他相關決策事宜。（2）政府采購業務實施機構。行政事業單位的政府采購實施機構包括政府采購歸口部門、財會部門以及相關業務部門。相關業務部門，是行政事業單位政府采購申請的提出部門，具體承擔的工作包括：一是申報本部門的政府采購預算建議數；二是依據本單位內部審批下達的政府采購預算，結合實際工作需要編制政府采購計劃，提出政府采購申請；三是對政府采購文件進行確認，對有異議的政府采購文件進行調整、修改；四是提出采購資金支付申請。行政事業單位應當成立本單位的政府采購業務部門或者指定政府采購歸口管理部門，承擔以下職責：其一，擬定政府采購內部管理制度，并根據有關規定及時修訂；其二，匯總審核本單位各業務部門提交的政府采購預算建議數、政府采購計劃、政府采購申請；其三，按照有關規定確定政府采購組織形式和政府采購方式；其四，組織處理政府采購糾紛；其五，政府采購信息進行統計和分析；其六，做好政府采購領導小組或委員會交辦的其他工作。行政事業單位的財會部門負責本單位政府采購的預算管理及政府采購資金的支付，主要職責包括：一是負責匯總編制本單位政府采購預算、計劃，報有關部門批準后，下達各業務部門執行；二是及時轉發有關規定及政府采購相關信息；三是復核政府采購支付申請手續，辦理相關資金支付；四是依據規定，對政府采購業務進行賬務處理；五是與政府采購部門溝通，核對采購業務的執行和結算情況。（3）政府采購業務的監督機構。按照決策、執行與監督相互分離的原則，行政事業單位應當指定政府采購監督部門，通常為內部審計部門，其主要職責：一是監督檢查業務部門和政府采購部門執行采購法律法規的情況；二是參與政府采購業務質疑投訴答復的處理。

2.合理設置政府采購業務崗位。行政事業單位設置政府采購業務崗位，應當堅持兩個原則：一是牽制原則，確保每項經濟業務都要經過兩名或兩名以上工作人員辦理，做到相互牽制；二是效率原則，崗位的分離，應當體現在不相容崗位之間，而不是所有崗位都要分離。在實際工作中，與政府采購業務相關的不相容崗位主要包括：其一，政府采購預算的編制和審定；其二，政府采購需求的制定與內部審批；其三，合同簽訂與驗收；其四，驗收與保管；其五，付款審批與付款執行；其六，采購執行與監督檢查。

（三）加強對政府采購業務預算與計劃的管理

1.政府采購預算的編制。行政事業單位的業務部門應當按照實際需求提出政府采購預算建議數。在采購預算編制時，要加強預算編制、政府采購和資產管理部門之間的溝通，使政府采購預算能夠滿足本單位各項業務工作計劃的需要，避免出現重復購置、浪費資金或未能購置、影響業務工作開展的情形。

2.政府采購計劃的編制。行政事業單位的業務部門應當在政府采購預算指標批準范圍內，按期（如月度、季度）提交本部門的政府采購計劃。業務部門編制政府采購計劃時，應當注意：一是政府采購計劃應當在批復的政府采購預算范圍內，依據本部門的政府采購需求進行編制，完整反映政府采購預算的落實情況；二是政府采購預算中的采購項目數量和采購資金來源相對應，不得編制資金尚未落實的政府采購計劃；三是在編制政府采購計劃時，應當注重政府采購的規模效益，同一季度內對同一采購品目盡量不安排兩次以上采購計劃；四是業務部門不得將應當以公開招標方式采購的貨物或者服務化整為零，或者以其他任何方式、理由規避公開招標采購。

3.政府采購計劃的審核。行政事業單位的業務部門在提出政府采購計劃后，政府采購業務部門應當對政府采購計劃的合理性進行審核，主要包括：一是政府采購計劃所列的采購事項是否已列入采購預算；二是是否與業務部門的工作計劃和資產存量相適應；三是是否與資產配置標準相符；四是專業性設備是否附相關技術部門的審核意見。財會部門應當就政府采購計劃是否在采購預算指標的額度之內進行審核。

4.政府采購計劃的審批。經審核的政府采購計劃按照程序和規定的審批權限審批后，應當下達給政府采購業務部門，作為業務部門辦理采購業務的依據。

（四）加強對政府采購活動的管理

1.政府采購的申請與復核。提出政府采購需求的業務部門，應當以批復的政府采購預算指標和下達的政府采購計劃為依據，提出政府采購申請，在申請文件中列明政府采購項目名稱和政府采購金額、資金來源、需求登記日期等要素。采購需求的業務部門相關人員在對申請進行復核時，需關注：一是采購申請是否有預算指標；二是是否適應當期的業務工作需要，是否符合當期的政府采購計劃。

2.政府采購業務部門的審核。政府采購業務部門收到業務部門提交的政府采購申請后，應當對采購申請進行審核。審核的重點有以下四個方面：一是政府采購項目是否符合當期的政府采購計劃；二是政府采購成本是否控制在政府采購預算指標額度之內；三是經辦人員是否履行了初步市場價格調查，政府采購需求參數是否接近市場公允參數，是否存在“排他性”的參數；四是政府采購組織形式和政府采購方式的選取是否符合國家有關的規定。對政府采購進口產品、變更政府采購方式等事項應當加強內部審核，嚴格履行審批手續。

3.政府采購信息的發布。按照《中華人民共和國采購法實施條例》《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等要求，對按照規定需要公開的政府采購信息，行政事業單位應當在指定的政府采購信息發布媒體上向社會公開，提高政府采購活動的透明度。

（五）加強對政府采購項目驗收的管理

1.確定驗收方式。貨物、服務和工程類的政府采購驗收應當按照采購組織方式進行：本單位依法自行組織采購的，由本單位按照政府采購合同約定自行組織驗收；本單位依法委托政府采購代理機構組織采購的，由本單位或委托的政府采購代理機構按照政府采購合同約定組織驗收；大型或者復雜的政府采購項目，由本單位或其委托的政府采購機構邀請國家認可的質量檢測機構辦理驗收。

2.組建驗收小組。驗收小組可以由本單位代表、政府采購代理機構和相關領域的技術專家組成，但是直接參與該項政府采購組織實施活動的工作人員不得作為驗收工作的主要負責人。驗收小組應當根據政府采購合同協議、供應商發貨單等文件，對所采購貨物、服務或工程的品種、規格、數量、質量、技術要求等進行驗收。

3.出具驗收證明。驗收工作結束后，驗收小組應當出具驗收證明。參與驗收工作的相關人員應于驗收工作完成后在驗收證明上簽署驗收意見，驗收單位應當加蓋公章，以落實驗收責任。驗收證明應當作為申請支付政府采購資金的必要文件。

（六）加強對政府采購業務質疑投訴答復的管理

為確保政府采購行為的公開、公平與公正，保護政府采購當事人的合法權益，《中華人民共和國政府采購法》第51條、第52條等規定，供應商對政府采購活動事項有疑問的或者認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以向采購人提出詢問或以書面形式向采購人提出質疑。

行政事業單位在政府采購內部管理制度中，應當明確規定質疑投訴答復工作的職責權限和工作流程。如，某單位規定政府采購業務質疑投訴答復工作由本單位的政府采購業務部門負責牽頭，提出政府采購需求的業務部門、財會部門、內部審計部門等相關部門參加，按照國家規定的時限、程序和要求做好政府采購業務質疑投訴答復工作，并對答復過程中形成的各種文件由政府采購業務部門進行歸檔和保管。

（七）加強對政府采購業務的記錄控制

行政事業單位應當加強對政府采購業務的記錄控制。加強記錄控制有利于全面記錄、反映政府采購業務的全過程，促使政府采購業務相關工作人員自覺依法履行職責。

行政事業單位政府采購業務所涉及的相關資料主要包括：政府采購預算與計劃、各類批復文件、招標文件、投標文件、評標文件、合同文本、驗收證明等。

行政事業單位的政府采購業務部門應當做好政府采購業務相關資料的收集、整理工作，建立政府采購業務檔案并按照國家規定的保管期限妥善保管，防止資料遺失、泄露；需要向財會部門同時提交的或按照規定應當向外部有關部門備案的，應當及時提交或備案。此外，政府采購業務部門應當定期對政府采購業務信息進行分類統計，與本單位的資產管理部門和財會部門定期核對信息，并在本單位內部進行通報政府采購預算的執行情況、政府采購業務的開展情況等信息，及時解決政府采購業務中存在的問題，同時實現政府采購業務在本單位內部的公開透明。

（八）加強對政府采購項目安全保密的管理

行政事業單位應當加強對涉密政府采購項目安全保密的管理。行政事業單位在政府采購內部控制制度中，應當明確規定涉密政府采購項目的信息管理職責，要求工作人員未經允許不得向無關人員透露政府采購信息。

對于涉密政府采購項目，行政事業單位應當與相關供應商或采購中介機構簽訂保密協議或者在合同中設定保密條款，通過這種方式強化供應商或采購中介機構的保密責任，從而加強對涉密政府采購項目的安全保密控制。

參考文獻：

[1] 財政部會計司.行政事業單位內部控制規范講座[M].北京：經濟科學出版社，2013.

[責任編輯 吳明宇]