淺析事業單位分類改革的困境與出路

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摘要：自2011年事業單位分類改革意見的提出以來，經過多年的改革工作，事業單位分類改革已經取得了很大的進展，隨著事業單位分類工作的完成，如何將分類改革工作做好需要作進一步的研究。文章通過分析事業單位分類改革的困境，對事業單位分類改革提出了自己的觀點。

關鍵詞：事業單位 分類改革 困境與出路

中圖分類號：F270.7；D630

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）07-095-02

一、事業單位分類改革的必然性

事業單位作為鏈接社會、政府和市場的重要機構，是中國發展的特殊產物，隨著時代的演變，事業單位的問題日益突出，在事業單位中行政機構、事業單位與經營活動的各種職能沒有明確的區分。一方面，一些負擔行政職能的事業單位并不是完全意義上的行政機構，內部員工沒有行政單位的公務員編制；另一方面，沒有明確區分不同事業單位的服務要求和職能需要，造成公共資源分配的不公平、不合理，事業單位對公共資源沒有進行有效的管理和利用?？傊?，事業單位分類改革是重構社會、政府和市場關系的重要紐帶，事業單位分類改革將是一項艱巨的系統性工程。

根據統計數據顯示，我國事業單位超過126萬個，員工總數更是超過4000萬人，面對這一龐大的單位群體，在新的經濟社會形勢下，有必要提高我國社會事業的發展水平，通過理清各個事業單位的屬性，按照行政職能、公益服務性、經營活動三個主要特性進行明確的區分，拆分目前如同大雜燴式的事業單位，并分別構建行政機構、經營企業和事業單位三個部分，保留下來的事業單位即為以公益性服務為宗旨的社會機構，這樣的劃分能夠將公共資源進行有效的分配和管理，能夠為有效的資源提供一個更好的分配管理機構。此外，對事業單位的劃分還能夠讓不同特性的機構明確自身使命，單位的功能定位將更加清晰，行政與公益、公益與經營三者能夠通過區分更好地認識自身的發展方向，這樣才能從本質上提高單位的運行效率，同時國家的政策措施才能真正用到實處。

事業單位的劃分不僅能夠帶動不同屬性單位的發展積極性，還能為國家提供一個更加便利的管理環境，事業單位的分類能夠為國家管理事業單位提供一個清楚的管理標準，對不同屬性的事業單位能夠給予不同的政策扶持，并配備相應的監督機制。此外，由于公益性服務的劃分，這種剩下的事業單位能夠通過有效的分類將公共服務提到機構的主要職能要求中去，保證社會公眾的利益，打破部門或者個人的利益追求，為公益性服務開辟一條更加通暢的機構之路，這也是公益性事業發展的必然要求，也是事業單位發展的迫切需要。因此，改革后的事業單位，也就是完全以公益服務為宗旨的機構單位，才是政府組建服務型社會的必要部分，也是實現政府職能的重要單位。

二、事業單位分類改革的困境

目前我國事業單位分類工作即將完成，雖然分類標準存在一定的模糊和難度，但伴隨著改革工作的推進，分類之后的事業單位需要多方的支持和配合。

（一）政府對事業單位的依賴性大

我國政府屬于全能型政府，在復雜多變的社會環境下，政府的正常運行需要大量的事業單位為其提供人員和管理上的支撐。事業單位分類改革牽扯到我國上上下下各種部門、群體利益和地方關系，改革是否能夠順利實施還需要有效的管理體制去嚴格推進。盡管我國公共服務在很大程度上依賴事業單位，但是事業單位嚴重的計劃性質無法滿足市場經濟的內在要求，隨著國家各項改革制度的推進，事業單位分類改革將從根本上改變其特殊的角色性質，如何在保證公共服務水平的基礎之上，構建與社會主義市場經濟發展相適應的事業單位體制是一項艱巨的任務。由于我國事業單位在社會經濟中扮演著重要的角色，政府對事業單位的依賴程度也十分嚴重，事業單位分類改革的全面推進將是一項艱巨的系統工程。

（二）事業單位分類改革難以顧及全面

根據國家對于事業單位分類改革的指導意見，可以看出：一方面，政府主要從公共服務的角度進行類別的劃分，最終目標也是要完善公共服務體系，在分類改革的整個過程中只是對分類標準做出了一個概括性的指導，并沒有對不同類別的事業單位的運行模式進行有效的指導和規定；另一方面，對于事業單位分類改革沒有對政府的角色進行有效的定位，也沒有對政府是提供還是生產某項服務作出深層次的要求，僅靠公益性的標準劃分事業單位類型，并決定政府的管理模式存在一定的片面性。因此，從分類改革的基本標準來看，事業單位分類改革的公益性標準與政府運營模式的選擇上存在明顯的沖突，而公益性的高低無法全面表達不同事業單位的發展屬性?？傊?，從政府運營模式和生產屬性來看，事業單位分類改革難以顧及全面。

（三）對于公益性事業單位沒有準確的分類依據

在事業單位分類改革的指導意見中，對于公益性服務的事業單位，概括了公益一類和公益二類，簡單地將公益服務的事業單位劃分為一類和二類，沒有將公共服務體系化和全面化。同時，對公益一類和二類的分類標準也比較模糊，沒有準確的分類依據，這對于事業單位分類改革的推進增加了難度。此外，對于非營利組織來說，事業單位分類改革中的公益性規整沒有考慮到非營利組織的系統管理，社會中許多非營利組織也是公共服務體系中的重要組成部分，對于這一部分需要在事業單位分類改革中做出進一步的改革推進和體制構建工作，在不斷完善公益性事業單位改革的同時，健全社會主義公益服務體系?？傊?，對于公益性事業單位分類依據的片面性，不利于我國公共服務體系的健全和完善。

（四）與事業單位分類改革并行的體制制度不完善

事業單位分類改革將不同職能的單位做出明確的劃分，針對劃分后的單位，目前沒有制定確切的財政體系和管理體制要求，主要體現在養老保險機制、財政扶持機制和工資薪酬安排機制方面，這都是事業單位工作人員重點關注的問題。此外，事業單位分類改革后的企業難以適應市場的發展要求。近年來我國經濟發展速度明顯放緩，在產能過剩的大環境背景下，事業單位分類改革出來的企業將會很難適應沒有政府支撐的市場環境，另外，我國市場機制和體制都處在不斷完善的階段，單獨分類出來的事業單位將難以在競爭激烈的市場環境中存活下去；同時從主觀上看，作為經營活動性質的事業單位也不愿參與市場競爭，對于加入市場也沒有很多積極性，在這種雙重壓力之下，事業單位分類改革出來的企業將很難適應市場的發展。總之，由于與事業單位分類改革并行的體制機制不完善，讓事業單位分類改革缺乏廣泛的積極性。

三、事業單位分類改革的出路

（一）針對事業單位分類改革建立相關監管體系

事業單位分類改革是一項重大的系統化改革工程，我國事業單位不僅涵蓋社會生活的方方面面，還將牽扯眾多利益相關體，可謂“牽一發而動全身”，事業單位分類改革的每一步都需要有準備、有目標地準確進行。因此，需要有效的監督管理體系對事業單位分類改革的每一步進行分析和管控工作，根據不同類別的事業單位建立具有目標性質的監管體系，針對不同類別的改革重點做好及時的數據收集和匯總工作，并就不同類別的事業單位做出量化分析，為進一步的改革工作做好強有力的數據支持，同時保證事業單位分類改革在復雜的環境中能夠順利進行。

（二）加強多元化公共服務生產方式的認識

構建公共服務制度不僅需要體現公共服務的提供主體，還需要提供最優的運營模式。理清政府在某項公共服務中的主體地位和運營方式選擇這兩大主要問題，從改革目標和運營模式出發，加強公共服務生產方式多元化的認識。從公共服務的主體地位來說，政府可以作為公共服務的主要提供者，但并不是唯一的提供者，根據國外許多公共服務管理經驗，社會組織也是公共服務的有效提供者，社會組織作為一種公益性組織.能夠為公共服務提高一種無差別的、高效率的服務管控體系，因此在構建公共服務體系上，政府需要首先考慮自身的主體地位；從公共服務的運營模式來看，公共服務體制是為公眾提供服務的一項公益性工作，多元化的公共服務方式是提高公共服務水平的有效途徑，政府可以采用全資的管控模式，也可以采用出資招標的運營方式，不同的公共服務項目有不同的運營特性，政府可以有目的地進行運營模式的選擇。因此，加強多元化公共服務生產方式的認識，需要從服務提供主體和運營方式兩方面著手。

（三）協調統籌事業單位分類改革的平穩推進

事業單位分類改革所面臨的事業單位眾多，不同地區有不同的改革需求，做好事業單位分類改革的平穩推進工作，并平衡不同體制機制的銜接關系，保證事業單位分類改革工作的順暢，才能達到事業單位分類改革的公益性要求。只有協調統籌事業單位分類改革，從行政、公益和經營三個方面進行有效的統籌管理工作，按照不同特性的事業單位進展程度合理安排分類改革工作，讓分類改革穩步進行才能達到改革的目的，也才能保障社會的平穩和事業單位的穩定。因此，政府需要增強協調統籌能力，保證事業單位分類改革的逐步進行，由易到難，一步一步逐步推進。

（四）健全事業單位分類改革的配套機制和制度

事業單位分類改革是一項牽扯甚大的系統化變革工程，保證單位的改革積極性是保證分類改革工作的基本前提，健全事業單位分類改革的配套機制和制度建設是推進改革的動力源泉。一方面.加快推進養老保險政策的研究，根據不同地區的實際情況，健全養老制度，明確養老保險方案；另一方面，做好分類事業單位的工資薪酬標準，細化編制要求，從根本上解決編制遺留問題，充分落實分類改革的宣傳工作和政策落實工作。通過配套制度建設，保障事業單位分類改革的平穩推進，對行政職能的事業單位，進行行政許可和行政職權劃分等行政化改革；對生產經營活動的事業單位，分批次進行企業化管理，逐步推向市場，并完善市場機制；對于公益服務性質的事業單位，針對公共服務要求，有目的性地進行公共服務管理模式和運營機制的選擇，以爭取公共服務資源的最優化配置。

四、結語

2016年是事業單位分類改革初步完成的重要年份，而在事業單位分類改革中還存在著許許多多亟需解決的實際問題，政府如何健全公共服務體系，事業單位的公益性如何加強都是值得深入研究的問題，在實踐工作中，還要注重公共服務生產方式和提供主體的多元化建設。