關(guān)于依憲治國(guó)的幾點(diǎn)思考

摘要：2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干問題的決定》，提出了完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施的任務(wù)。由此引發(fā)筆者的對(duì)依憲治國(guó)的思考。本文主要從行政、司法、立法三個(gè)方面，分析如何進(jìn)行依憲治國(guó)：行政方面主要從規(guī)范權(quán)力的角度；司法方面主要從如何保證法官進(jìn)行獨(dú)立審判的角度；立法方面主要從增強(qiáng)黨的憲法思維，來促進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依憲治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：依法治國(guó)；依憲治國(guó)；規(guī)范行政權(quán)力；法官依法獨(dú)立審判；增強(qiáng)黨的憲法思維

中圖分類號(hào)：D220；D920.0；D25文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2016）20-0143-02

作者簡(jiǎn)介：武思琛雪（1993-），女，漢族，湖南懷化人，廣西師范大學(xué)法學(xué)院，2015級(jí)憲法與行政法專業(yè)碩士研究生，研究方向：憲法與行政法。

法律正好是免去一切情欲影響的神和理智的體現(xiàn)。當(dāng)代社會(huì)政治文明的重要標(biāo)志是法治。我國(guó)的法治開端較晚，這與我國(guó)的社會(huì)，經(jīng)濟(jì)，政治，文化條件息息相關(guān)。中國(guó)的依法治國(guó)的方略發(fā)展大約分為三個(gè)階段：萌芽、形成、發(fā)展和完善。依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)，因?yàn)橹袊?guó)特色社會(huì)主義的法律體系是以憲法為核心的。憲法在內(nèi)容上規(guī)定國(guó)家最根本，最基礎(chǔ)的問題，在效力上的最高性，任何普通法律，法規(guī)都不能違反憲法的原則和精神，憲法是一切國(guó)家機(jī)關(guān)，社會(huì)團(tuán)體和全體人民的最高行為準(zhǔn)則，決定了其根本法的屬性，所以，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是以憲法為核心的。堅(jiān)持依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)，而這里的“依憲”，筆者認(rèn)為不應(yīng)該是單單只依據(jù)成文法典，也就是1982年的《中華人民共和國(guó)憲法》，還應(yīng)包括憲法性法律，憲法解釋，憲法慣例，國(guó)際條例和國(guó)際習(xí)慣。依憲治國(guó)最主要的是指權(quán)力的行使和運(yùn)行都理當(dāng)遵守憲法和法律。筆者主要從行政、司法、立法的一些方面談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

一、規(guī)范行政權(quán)力

行政方面的焦點(diǎn)問題是：在憲法和法律的規(guī)制下，如何使行政權(quán)力安全穩(wěn)定運(yùn)行？主要表現(xiàn)為：第一，行政權(quán)力相對(duì)司法權(quán)、立法權(quán)來說權(quán)力較大，所以它相對(duì)來說更難控制；這與我國(guó)的歷史傳統(tǒng)也有關(guān)系，在清以前地方行政官員，往往集行政、審判、執(zhí)法于一身，所以它相對(duì)來說比較難控制。第二，由于行政機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)關(guān)中人數(shù)是最多的，所以管理難度也比較大，難免會(huì)有疏漏，也可能會(huì)滋生腐敗現(xiàn)象；第三，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)利的好壞與公民的利益息息相關(guān)。因此，如何有效控制行政權(quán)力，是依憲治國(guó)的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，為有效控制行政權(quán)力，必須遵守行政權(quán)力法定、法律優(yōu)先行政規(guī)章和法規(guī)、法律保留等原則。

行政權(quán)力法定：政府是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)執(zhí)行機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依照法律來行使行政權(quán)力，開展行政工作。但是，我國(guó)的行政機(jī)關(guān)立法權(quán)的膨脹，行政權(quán)力的法定并不單單是由法律的形式確定。也就是行政權(quán)力法定演變?yōu)樾姓?quán)力權(quán)定。行政立法與法律有沖突，解決這種沖突的關(guān)鍵是法律優(yōu)先和法律保留原則。“法律優(yōu)先，在規(guī)范行政權(quán)力上是指，法律相對(duì)于行政立法制定的規(guī)章、條例等優(yōu)先適用，在限制法律與行政立法的關(guān)系上，它本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)的是法律對(duì)于行政立法即行政法規(guī)和規(guī)章的優(yōu)越地位。”[1]其要求：如果相關(guān)事項(xiàng)法律沒有規(guī)定，行政立法的規(guī)定一定不能違反法律；法律已有規(guī)定，行政立法不得與法律抵觸；如果行政立法、法律都做出了相關(guān)規(guī)定，行政立法與法律不一致的，應(yīng)當(dāng)首先適用法律，這是行政機(jī)關(guān)在實(shí)行行政管理應(yīng)該堅(jiān)守的準(zhǔn)則。法律保留是指行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政管理的行為不能任意作出，只有在法律規(guī)定的情況下作出，法律沒有規(guī)定就不得作出。總之，法律才是規(guī)制行政行為的最后準(zhǔn)則，也是行政立法行為的最終導(dǎo)向。

二、法官依法獨(dú)立審判

我國(guó)憲法賦予了人民法院獨(dú)立審判權(quán)，沒有獨(dú)立審判，也就沒有公正司法，試想一個(gè)審判過程如果受到來自其他機(jī)關(guān)的干擾、威逼、利誘，還能夠保證司法的公正嗎？

那么如何來確保法官獨(dú)立審判呢？十八屆三中全會(huì)提出：“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”，又叫司法省級(jí)統(tǒng)管。在這之前，省以下的地方法院的財(cái)政預(yù)算必須通過政府及其財(cái)政部門才能向同級(jí)人大、黨委提交，這就意味著預(yù)算通過政府及其財(cái)政部門時(shí)有可能被改變，所以其成為了法院財(cái)政的間接控制者，政府可以通過間接控制法院財(cái)政，可能會(huì)影響司法公正。在人事任免上，依據(jù)我國(guó)憲法、法律，各級(jí)法院、檢察院的高級(jí)司法官都由人大任免，司法機(jī)關(guān)受到權(quán)力機(jī)關(guān)的掣肘，因此，司法省級(jí)統(tǒng)管應(yīng)運(yùn)而生。

那么，司法省級(jí)統(tǒng)管是否無懈可擊呢？從財(cái)政上，1994年的分稅制改革，大量實(shí)權(quán)下放，財(cái)權(quán)縮小，省級(jí)財(cái)政能負(fù)擔(dān)的了如此大筆費(fèi)用？是不是給本來就吃緊的省級(jí)財(cái)政雪上加霜。另外就是預(yù)算編制由省級(jí)法院、檢察院進(jìn)行，還會(huì)不會(huì)可能造成省級(jí)法院過多干預(yù)地方法院事務(wù)呢？從人事任免上，憲法規(guī)定各級(jí)法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)還必須由同級(jí)人大任免。關(guān)于司法的中層干部比如各級(jí)法院的副院長(zhǎng)的任免是否由同級(jí)人大任免？如果完全由同級(jí)人大任免試想一下，每個(gè)省多則兩千少則一千的司法人員，單單一個(gè)省級(jí)人大管理的過來嗎？

綜上，司法省級(jí)統(tǒng)管本身只是階段性的步驟，在這個(gè)步驟中所出現(xiàn)的幾個(gè)問題，包括：“行政化司法的干部、省級(jí)財(cái)務(wù)如何保障和人員的具體管理”，法學(xué)界各家都進(jìn)行了探討，具體如何實(shí)施還要商榷，我們解決這一問題需要有這個(gè)意識(shí)：這一爭(zhēng)論的過程是為中央統(tǒng)一管理提供經(jīng)驗(yàn)。只有中央才能夠保證財(cái)政，能夠減少行政對(duì)司法的干預(yù)，從而保證法院獨(dú)立審判，促進(jìn)司法和提高司法公信力。

三、增強(qiáng)黨的憲法思維，促進(jìn)黨對(duì)依憲治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)

黨的法治思維的核心是憲法思維，是指我黨在提出解決問題時(shí)，要能夠以憲法為出發(fā)點(diǎn)，來捍衛(wèi)憲法權(quán)威和促進(jìn)憲法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。在改革開放的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新的歷史時(shí)期，為了充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主和健全社會(huì)主義法制以及堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，體現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)政治的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)該通過在各級(jí)人民代表大會(huì)中處于多數(shù)地位的黨員代表以立法方式將政黨政策上升為法律。黨向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提出政策建議，由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)審議決定是否通過，而不是直接把黨的主張上升為法律。中國(guó)共產(chǎn)黨和人民代表大會(huì)都是為廣大人民群眾服務(wù)，體現(xiàn)廣大人民群眾的利益，所以我黨能夠領(lǐng)導(dǎo)人大。關(guān)鍵是如何處理二者的關(guān)系，使二者都最做到優(yōu)化。在這個(gè)過程中，中國(guó)共產(chǎn)黨如何增強(qiáng)憲法思維，盡量避免出錯(cuò)？

筆者認(rèn)為：首先，我黨在制定路線、方針、政策時(shí)，盡可能多考慮是否違憲，是否違法？作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，理應(yīng)帶頭遵守，這樣才能更好地成為依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者。“其次，在立法過程中，中國(guó)共產(chǎn)黨的政策必須要通過人大。為了防止權(quán)力專斷，同時(shí)人大對(duì)黨要進(jìn)行憲法和法律監(jiān)督；不僅要做的平常的方式如審議工作報(bào)告、評(píng)議、視察等，還要講究實(shí)效性如有力度、有深度和有廣度地使用質(zhì)詢權(quán)、撤銷不適當(dāng)?shù)臎Q議或決定的權(quán)利以及組建特定問題調(diào)查委員會(huì)等。最后，我黨可以加強(qiáng)民主，包括黨內(nèi)民主與黨外民主。黨內(nèi)民主一方面是要求我黨在制定路線、方針、政策時(shí)，要深入進(jìn)行調(diào)查研究，聽取各方面的意見和建議，通過集體討論做出決定。另一方面，選拔政府領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，要做好民主推薦，測(cè)評(píng)程序做到公開透明，選拔出高水平高能力的領(lǐng)導(dǎo)，這樣制定路線、方針、政策時(shí)，也才能更民主、科學(xué)、合乎法律。”[2]

[參考文獻(xiàn)]

[1]張淑芳.論行政法規(guī)與行政法律的界限[J].比較法研究，2012，02：10-26.

[2]李治勇.論黨內(nèi)民主與黨內(nèi)和諧建設(shè)[D].曲阜師范大學(xué)，2010.

[3]王一濤.論黨的十七大對(duì)我國(guó)法制建設(shè)的推動(dòng)作用[J].中共山西省委黨校學(xué)報(bào)，2008，01：9-10.

[4]謝小劍.省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理制度研究[J].理論與改革，2015，01：153-158.