構建大學生就業質量保障機制的法律思考

陳微微

摘 要：在當前擴大就業戰略背景下，就業率成為衡量大學生就業工作好壞的首要標準。而大學生就業質量現狀并未引起有關部門的足夠重視，就業滿意度低、收入不高，就業歧視多發等現象引起的社會矛盾日益突出。構建當代大學生就業質量法律保障機制，旨在通過頂層制度設計，完善保障就業質量的法律、法規，健全司法救濟途徑，加大公共就業服務體系的建設資金投入，更新高校人才培養理念，鼓勵大學生積極創新創業，明確各級政府、高校、就業服務機構和企業相關的職責和職能，自上而下理順關系，努力營造尊重知識、尊重人才的就業環境，在擴大就業的同時提升就業質量，“量”“質”并重，實現大學生高質量就業，體面勞動。

關鍵詞：就業質量；司法救濟；公共就業服務；就業能力；社會保障

中圖分類號：D267.6 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）06-0241-04

近年來，隨著大學生人數的逐年遞增，高等教育大眾化趨勢明顯，高校畢業生的就業問題也連續多年成為大眾關注的焦點。據人力資源和社會保障部、教育部的數據顯示，2015年全國高校畢業生人數749萬人。相比2014年727萬畢業生增長22萬人次[1]，再創歷史新高，被冠以“更難就業季”稱號。麥可思研究院發布的《2014中國大學生就業報告》（即大學生就業藍皮書）顯示，高校畢業生就業滿意度普遍不高，僅為56%，過半數的畢業生認為“收入低”“發展空間不夠”，而畢業生也因此原因主動離職，畢業半年內的離職率竟高達34%。高校畢業生就業形勢嚴峻，并且，在“十二五”時期乃至未來更長的時期，實現大學生的充分就業仍很艱難。十八大報告指出，要實施就業優先戰略，推動實現更高質量的就業。當前，在堅持就業優先戰略的基礎上，增加就業總量、實現高校畢業生充分就業的同時，更應關注畢業生就業質量的提升，以促進就業公平，實現體面勞動。

一、中國保障大學生就業質量的立法現狀及缺陷

就業是民生之本。隨著市場經濟體制改革的進一步深化，就業問題日益凸顯，我國對就業保障的重視程度愈發加強，各項相關的法律保障制度及規定也都相繼依法設立或修訂，為就業質量提升營造了一個較好的法律制度環境，但是，現行就業制度對高校畢業生就業質量保障依然存在一些頑癥，令人遺憾。

（一）法律條文的綱要性、原則性致就業平等權保護難以落實

我國目前保障公民就業權的法律主要見于《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國勞動法》和《中華人民共和國就業促進法》《中華人民共和國婦女權益保護法》《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國殘疾人保障法》等多部法律和散見于各部門制定的部門規章、各地方立法。相比以前，我國對就業平等權保護有了顯著的改善，但相對于就業市場上不斷推陳出新的就業歧視現象和各種侵害勞動者就業權的行為而言，我國現行的就業權法律保障機制依舊捉襟見肘。

據2009年全國婦聯婦女發展部發布的《女大學生就業創業狀況調查報告》（以下稱《調查報告》）顯示，91.9%的被訪女大學生感受到用人單位的性別偏見，其中有21.1%“經常”感覺到性別偏見，25.3%“時常”感覺到，45.4%“偶爾”感覺到[2]。2013年4月，中國教育部下發《關于加強高校畢業生就業信息服務工作的通知》，通知要求：“凡教育行政部門和高校舉辦的招聘活動，嚴禁發布含有限定“985”高校“211”高校等字樣的招聘信息；嚴禁發布違反國家規定的有關性別、戶籍、學歷等歧視性條款的需求信息；嚴禁發布虛假和欺詐等非法就業信息。”可見，因現階段大學生就業群體特性產生的就業歧視在我國經濟社會環境中大量存在，短期內要實現公平就業仍存在一定難度，如學歷歧視、工作經驗歧視、政治面貌歧視、性別歧視比較普遍并且愈發隱蔽，形式愈加多樣化的趨勢。

事實上，《勞動法》中雖有就業權保護的規定，但對其僅作了原則性極強的簡短規定，篇幅大量集中在調整用人單位與勞動者的勞動關系之上。而《就業促進法》作為我國就業促進法典，其涉及就業公平的條文中對禁止用人單位招用人員歧視行為也僅僅做了原則性規范[3]。同時，《就業促進法》在第8章法律責任中對就業歧視行為的相應罰也僅僅做了極為抽象性的法律規定。所以長期以來，勞動者就業權客觀上主要還是依靠我國各級政府的就業政策加以推動和保障，法律法規原則性太強，精細化不夠，缺乏操作性等問題都亟待解決。

（二）同工同酬原則實施受困影響大學生就業質量

隨著2008年《勞動合同法》的施行，為了規避法律責任、降低用工成本，勞務派遣用工形式曾在一段時期內大量涌現，而勞務派遣關系中普遍存在“同工不同酬、同工不同福利、同崗不同職業發展機會”現象[4]。即使對于具有較高文化素質的大學生，用人單位也樂于以勞務派遣形式用工。同工不同待遇無疑會直接影響大學畢業生的就業滿意度，降低勞動者對企業的忠誠度，直接或間接地成為畢業生離職的助推劑。

2014年3月1日施行的《勞務派遣暫行規定》對勞務派遣用工范圍和用工比例作出了明確規定，清晰界定了“臨時性”“輔助性”“替代性”崗位的法定要求，還首次提出了：“用工單位使用的被派遣勞動者數量不得超過其用工總量的10%。”這一系列的立法舉措對于日漸泛濫的勞務派遣用工起到了立竿見影的作用。受制于新規，全社會勞務派遣用工總量明顯減少，用工規范的單位一般都采取了將勞務派遣工轉為直接用工或者開展業務外包等多種方式，降低本單位勞務派遣用工的比例和規模，取得了積極成效。在2014年10月24日人力資源和社會保障部召開的新聞發布會上，人社部新聞發言人李忠稱：“中國銀行率先作出了表率，采取了不設門檻，將勞務派遣員工轉為直接用工的方式，把勞務派遣用工的比例從20%降到了2%。”[5]但也有相當一部分企業迫于法規規定和用工成本上升的雙重壓力，寧愿將生產線空置起來，縮小生產規模，減少用工需求，這一現象在小微企業中較為常見[6]。而小微企業是我國現階段吸納社會就業的主要渠道，國家工商總局2014年3月28日發布的《全國小微企業發展報告》顯示，我國有勞動力人口近8億，就業人口達7.67億。小微企業解決了我國1.5億人口的就業問題。新增就業和再就業的70%以上集中在小微企業，這其中當然也包括相當數量的高校畢業生。一旦大量的小微企業消極應對或采取其他變相手段規避法律，將會對高校畢業生的就業率和就業質量產生雙重打擊。再有，導致高校畢業生同工不同酬現象的原因不限于勞務派遣用工的泛濫，還有其他諸如性別差異、畢業院校知名度差異、生源地差異等歧視因素，我國現行法律制度并未能有效規范多種原因所致的同工不同酬現象，并且數量眾多的小微企業對同工同酬原則的執行不力，規避風險的形式多樣，監管、取證都有一定障礙，在客觀上也降低了高校畢業生的就業質量。

（三）公共就業服務體系未成熟致大學生就業質量難以協同保障

所謂公共就業服務（PES）指政府組織建立的以促進就業為目的的公共制度，是由各級人力資源和社會保障部門提供的公益性就業服務[7]。據中國人力資源市場信息監測中心對全國100個城市的公共就業服務機構2014年第二季度市場供求信息統計：用人單位通過公共就業服務機構招聘各類人員約570.5萬人，進入市場的求職者約515.6萬人，崗位空缺與求職人數的比率約為1.11[8]。在此，我們不難發現被調查城市中通過公共就業服務機構的人力資源供應量小于需求量，而事實上就業市場形勢并不樂觀，結構性失業現象大量存在。筆者以為，調查數據并不能準確地說明我國現階段勞動力市場的實際供需關系，但反映了一個客觀狀況：相當數量有就業需求的勞動力未能享受到公共就業服務體系提供的就業服務，就業服務體系的職能還未能完全實現。每年的應屆大學畢業生是新生就業群體的重要組成部分，應成為公共就業服務體系的服務對象，而目前我國針對大學生的就業服務主要由各級教育主管部門和各高校提供，高校之外的公共就業服務機構介入較少。政府對高校就業管理干預過多，實質性支持不足；硬性指標任務過多，協同引導勞動力市場化配置效率不高等。這些都直接影響了整個就業服務體系的效果，導致了大學生就業質量堪憂，就業滿意度較低的現狀。

高校就業服務本身從屬于公共就業服務體系，這二者在促進就業、提升就業質量方面各有優勢，應將它們的服務內容有機地結合起來，發揮所長，協同保障。我國《就業促進法》第6條規定：“國務院建立全國促進就業工作協調機制，研究就業工作中的重大問題，協調推動全國的促進就業工作。省、自治區、直轄市人民政府建立促進就業工作協調機制。”可見，政府在高校畢業生就業質量不高問題的治理中的責任不可忽視。

二、構建大學生就業質量法律保障機制必要性分析

大學畢業生作為最具活力的就業群體，實現更高質量的就業是在當前擴大就業戰略背景下不容忽視的問題。只有建立健全大學畢業生就業質量法律保障機制，讓政府、社會、畢業生三方滿意，才能保質保量地解決就業問題，真正體現就業公平。

（一）構建就業質量法律保障機制是依法治國的必然結果

黨的十八屆四中全會首次以中央全會形式推進依法治國。《決定》提出，全面推進依法治國。總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。深化改革過程中，就業問題將始終是經濟社會發展一個繞不開的話題。就業工作的目標不僅要充分就業，而且還需要提升就業質量，構建大學畢業生就業質量法律保障機制能夠從制度層面為大學畢業生就業質量提供最有力的依據和法治環境。《決定》還提出，加強重點領域立法。依法保障公民權利，加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度。勞動權的公平實現關乎到就業質量水平，依法保障大學畢業生就業，消除就業歧視，保護大學畢業生就業權益，依法治理大學畢業生就業公平失衡現象、同工不同酬現象、公共就業服務資源匱乏現象。

（二）構建就業質量法律保障機制是經濟社會包容性增長的內在需求

就業質量要與經濟發展水平相適應。國家統計局發布的最新統計數據顯示，2015年第一季度，產業結構更趨優化，第三產業增加值占國內生產總值的比重為51.6%，首次超過第二產業占比。由于新設立的企業大多為成長性強的小微企業，且以第三產業服務業居多，因此帶動上千萬人就業，被市場視為中國經濟增長新的支撐力量。中國經濟在保持平穩增長的同時，就業總量出現了良好的發展態勢，提升就業質量，使就業質量與經濟發展水平相當，讓所有的勞動者分享經濟體制改革的勝利果實，共享社會經濟發展的成果，而構建大學生就業質量保障體系能促使大學畢業生就業工作的系統性、有序性，與經濟發展步伐保持一致。

（三）構建就業質量法律保障機制是高等教育良性發展的現實需要

由于近年來大學生就業形勢嚴峻，就業質量不高，大學畢業生勞動待遇增長緩慢，離職情況多發，在社會上出現了“讀書無用論”的思潮。根據教育部的統計，從2005年開始到2010年，連續5年，每年都有10%左右的應屆高中畢業生不報名參加高考。“棄考”現象對我國高等教育的發展產生了極大地負面影響，社會公眾對讀書、升學產生了種種疑慮，特別是農村家庭對子女培養的投入減少，熱情度降低。長此以往將影響國家勞動力資源整體素質的提高，也不利于更大程度地發現人才、培養人才。構建大學畢業生就業質量法律保障機制，自上而下編織一個完善的大學生就業權益保護網絡，在大學畢業生公平就業的基礎上提升就業質量，實現體面勞動。試想，當大學生畢業時獲得一份滿意度高的職業或崗位時，能在客觀上有力地證明“知識是有價值的”。一旦，人人崇尚知識，個個爭相讀書的局面形成，我國勞動力的素質與能力將會有明顯的提高，反哺教育、反哺社會的情形可期。

三、中國構建大學生就業質量保障機制的法律思考

根據教育部公布的近年各高校錄取學生人數數據，未來的幾年大學生就業人數仍有增長。大學生就業問題必須得到高度重視，擴大就業和提升就業質量是就業問題的“量”與“質”的關系，二者并不矛盾，而建立健全高校畢業生就業質量法律保障機制才能真正為高校畢業生就業質量的提升提供制度保障。

（一）提升就業質量有賴于反就業歧視立法的完善

就業保障制度隸屬于社會保障制度內容，是一項最基本的人權，涉及經濟、政治、社會、倫理、法律等多個領域[9]。我國的就業保障法律體系主要由《勞動法》《就業促進法》《殘疾人保障法》《婦女權益保障法》與《公務員法》等法律、法規組成，既有針對全體就業群體普遍適用的相關制度，又有保障殘疾人、婦女、少數民族就業的照顧性規定，整體來看，我國的就業保障機制已基本形成，但并未對就業質量保障作出具體、系統的制度設計。就業歧視的法律定義至今未能明確，其法律構成要件、判斷標準等也沒有進行統一規定，法律明文禁止的就業歧視種類過少，遠無法窮盡勞動力市場中不合理的差別對待現象，導致相當一部分的大學生求職過程中屢遭歧視，就業平等權得不到實現。針對就業歧視如何規制，學界提出了各種意見或建議，而筆者認為，高校畢業生就業平等權可通過完善《就業促進法》來實現。通過修訂《就業促進法》，明確就業歧視的內涵和法定構成要件，將用人單位招錄員工行為的法律責任具體化，并制定相應的懲罰制裁措施。法定的歧視類型則應在現有基礎上進行必要的增加，中國政法大學憲政研究所曾在《反就業歧視法（專家意見稿）》提出了12種歧視類型：民族、種族、性別、身份、宗教、信仰、殘疾、體貌特征、年齡、健康狀況、婚姻狀況和生育、性取向等[10]。這幾種類型可做進一步的完善整合，概括為：民族、種族、宗教信仰、性別、年齡、經歷、體貌特征和性取向8種，并且《就業促進法》還應明確界定就業歧視行為的構成要件并明晰用人單位用工自主權的合法范圍等內容。

（二）提升就業質量須重視社會公共就業服務體系建設

2013年10月，國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，指出：“到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會服務力量購買服務制度，形成與經濟社會發展相適應、高效合理的公共服務資源配置體系和供給體系，公共服務水平和質量顯著提高。”社會公共就業服務體系的不斷建立健全，能夠切實地為高校畢業生提供針對性強的職業介紹和指導、勞動力市場供求信息發布、就業培訓與援助、創業服務等，更好地整合社會勞動力資源，有效減少因供求信息不暢而導致的專業人才招錄障礙。不斷完善的社會公共就業服務體系還能為政府、用人單位、高校畢業生、高等院校、就業服務機構等搭建一個一體化的、多方參與的就業質量保障信息平臺。在信息平臺上，政府及時公布就業法規、政策，公布就業權威數據；用人單位發布招聘信息、崗位要求、單位概況等；高等院校既可通過信息網介紹院校概況和專業特色，讓用人單位更方便、快捷、直觀地了解各院校的專業所長，也可根據信息平臺的招聘信息清楚各行業的人才需求趨勢，及時調整高校的人才培養模式和課程內容設置，培養符合用人單位需求的高素質勞動力資源；就業服務機構對平臺的信息應履行整理、篩查、整合的職責，通過去偽存真，歸納分類，協調匹配，最大化地滿足勞動力市場供求雙方的客觀需求，實現“各取所需”“人盡其用”。

社會公共就業服務體系中，政府應充當管理者和引導者角色，即發布就業激勵政策引導勞動力資源，包括高校畢業生的就業流向；宏觀管理就業市場，促進就業市場供求平衡。政府則可通過購買公共就業服務，尊重市場對勞動力供求關系的有效調節，依法規范就業服務機構的經營行為，使就業服務機構充分發揮作用，成為高校畢業生實現高質量就業的一個重要渠道。

（三）提升就業質量須倚重大學生就業能力的培養

就業能力（Employ ability）的概念最早出現在20世紀初的英國，由英國經濟學家貝弗里奇（Beveridge）于1909年首先提出。他認為就業能力即“可雇用性”，是指個體獲得和保持工作的能力。我國學界對高校畢業生的就業能力研究已有多年，研究發現就業能力與高校畢業生的就業質量正相關，即大學生的工作能力、溝通能力、心理承壓能力、團隊合作能力等越強，對就業質量的提升效果越明顯。就業能力的培養一方面與大學生個人相關，如心理承壓能力、語言表達能力；另一方面還和國家的高等教育發展目標，各高等院校的人才培養方案、課程體系設計、專業方向有著密切聯系。我們不得不承認，就業能力并未得到高校教育管理者應有的重視。較為常見的情形是，高校在制訂人才培養方案時與企業溝通不足，沒有廣泛搜集、關注經濟社會發展對高校畢業生實際需求的新變化、新趨勢，知識體系設計理念陳舊，課程內容未能與時俱進，造成了現階段企業招工難，大學生難就業的現狀。各高校應以職業教育、理論教學與社會實踐相結合為宗旨，以職業技能和綜合素質培養為主線，以加強實踐為核心，以突出理論運用為原則，以實驗或體驗式教學為基本特色，以教學內容、教學方法和教學手段改革為突破口，以促進教學質量為目的，進行課程體系的綜合性改革，注重專業設置與產業需求對接，課程內容與職業標準對接，教學過程與生產過程對接，職業教育與終身教育對接，著力培養高素質、厚基礎、寬口徑、適應面廣、具有較強創新意識和能力的應用人才。政府、高校、公共就業服務機構三方協同為在校大學生創造更多的實踐機會和實習場所，調動企業積極性，積極探索校企合作人才培養模式，統籌發揮政府和市場的作用，順應社會經濟結構調整步伐，實現高校畢業生規模、素質、專業布局等同步跟上，同步調整。

四、結語

就業的擴大和質量提升以及收入分配的改善是推動社會經濟增長的重要因素，反過來，通過經濟增長也會使就業得到進一步地擴大和提升，使勞動者的收入水平提高并平等地分配。通過包容性增長，達到高增長——高就業——高收入——高消費——高增長的高位循環，是實現社會主義和諧社會和科學發展的重要內容和舉措。為此，必須盡快轉變經濟發展方式、加強人力資本投資、保障勞動者權益、深化體制改革和推進市場一體化。我國大學生就業人數占每年新增就業人口總數四成左右，保障大學生就業質量對中國實現擴大就業戰略目標，提升整體就業質量有重要意義。建立健全大學生就業質量法律保障機制需要充分結合大學生就業群體特征，進行頂層制度設計，完善就業質量保障立法和司法救濟路徑，各行政部門、各高校、各行業多方協同聯動，密切合作，營造和諧、公平的就業環境，增加市場就業需求，推動社會保障城鄉統籌進程，充分調動大學生積極性，制定激勵和資助制度點燃大學生創新創業熱情，正確引導大學生制定職業發展規劃，培養實踐能力和創新能力，在實現經濟包容性增長同時，顯著提升大學畢業生的就業質量。

參考文獻：

〔1〕中國人力資源和社會保障部官網http：//www.mohrss.gov.cn/.

〔2〕http：//eladies.sina.com.cn/nx/2010/0825/16281013078.shtml.

〔3〕李孝寶，強昌文.軟法視野下的《就業促進法》[J].學術界，2014，（01）：90-93.

〔4〕閆冬.同工同酬原則的語境和困境[J].環球法律評論，2011，（06）：19-27.

〔5〕人力資源和社會保障部官網.http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/SYxinwenfabuhui/201312/t2013120 9_118975.htm.

〔6〕關旭東，姜璐.勞務派遣用工減少明顯[N].廣州日報，2014-03-25.

〔7〕百度百科.http：//baike.baidu.com/view/9619355.htm？fr=aladdin.

〔8〕徐俏琳，就業視角下地方高校專業設置問題研究[J].銅仁學院學報，2013，（06）.

〔9〕國際勞工局.世界社會保障報告（2010-2011）[M].人力資源和社會保障部社會保障研究所譯.北京：中國勞動和社會保障出版社，2011.9.

〔10〕蔡定劍，劉小楠.反就業歧視法專家建議稿及海外經驗[M].社會科學文獻出版社，2010.10.

（責任編輯 賽漢）