21世紀澳大利亞職業教育政策演進解讀

查國碩

摘要：澳大利亞職業教育經過百年多的發展體系逐漸完備。新世紀以來，澳大利亞職業教育發展面臨新的機遇與挑戰，政府在推進職業教育改革的過程中扮演著至關重要的角色，相繼出臺的政策、報告以連貫性的方式提出問題和不同時期的階段性目標，以高強度的執行力建立相關的研究機構，為職業教育的發展保駕護航。了解21世紀澳大利亞職業教育改革的重要政策，并對其政策的銜接進行特點歸納，可以為我國建設現代職業教育體系提供借鑒和啟示。

關鍵詞：澳大利亞；職業教育改革；演變過程

中圖分類號：G719 文獻標識碼：A 文章編號：1672-5727（2016）06-0083-05

邁入21世紀以來，澳大利亞聯邦政府堅持大力發展職業教育的方向，進行了兩次職業教育與培訓的改革，貫徹以往的職業教育發展路徑，制定和出臺了具有顯著意義的國家戰略以及發展報告。如2003年底出臺的《塑造未來——澳大利亞2004—2010年職業教育與培訓國家戰略》（Shaping our Future： Australia's National Strategy for Vocational Education and Training 2004—2010，以下稱《國家戰略》）提出要依托職業教育增強澳大利亞工商業的國際競爭力、獲得全球性的知識和技能、建設可持續發展的全納性社區。在此戰略下，2005年澳大利亞教育、科學與培訓部（the Department of Education，Science and Training，DEST）出臺了《構建技能型澳大利亞——職業教育與培訓的新方向》（Skilling Australia——New Directions for Vocational Education and Training）。2006年，澳大利亞政府委員會發布了批準后的國家改革議程，旨在通過加強各地區、政府與產業間的合作來提升澳大利亞勞動力的能力。但是此次改革目標并未實現。2014年4月，由澳大利亞工業部領頭的新一輪職業教育改革啟動，將職業教育提升到了國家經濟發展中心的高度，并發布了《工業創新和競爭力議程——澳大利亞強盛的行動計劃》（Industry Innovation and Competitiveness Agenda-An action plan for a stronger Australia，以下稱《行動計劃》），為新一輪職業教育與培訓的改革進行規劃。筆者擬主要分析這兩次改革的產生背景、演變過程、主要特征，以期為我國現代職業教育體系建設提供有益的借鑒和啟示。

一、《國家戰略》的提出背景

20世紀70～80年代，由于受到資本主義國家經濟危機的影響，澳大利亞經濟包括傳統的制造業、采礦業、農業開始出現衰退，青年失業率居高不下，社會各界對職業教育的認可度逐漸加深。20世紀70年代，澳大利亞著手建立新一輪的國家認證系統，主要由TAFE學院負責進行實施，當時存在著與行業脫軌的現象，青年從學校到工作的過渡缺乏合理的路徑。因此在之后的政府報告中逐漸形成解決問題的路徑，在《澳大利亞重建》（Commonwealth Reconstruction Training Scheme）以及《澳大利亞技能》（Skills for Australia）的報告中重視與行業、企業的緊密聯系。特別是1992年，澳大利亞國家培訓署（Australian National Training Authority）成立，承載著澳大利亞職業教育與培訓的艱巨任務，對發展澳大利亞的職業教育起著促進作用。自20世紀90年代后，澳大利亞的職業教育大發展，參加職業教育與培訓的人數不斷增長，同時雇主對職業教育的認可度也在不斷提升。職業教育與培訓的多樣性通過多種培訓方式得以體現，澳大利亞的職業教育措施得到強有力的貫徹執行，并在世界上起到了標桿的作用。

進入21世紀以來，澳大利亞的職業教育面臨較為嚴峻的挑戰。澳大利亞的經濟發展對職業教育與培訓呈顯著正相關相關數據顯示，20世紀90年代早期，澳大利亞經濟發展勢頭較好，失業率開始下降，至2007年全球經濟危機時，失業率才開始回升。在失業率低的情況下，勞動力市場所需的人才缺口增加，對職業教育與培訓的壓力加大；20世紀80年代中期，澳大利亞工業的全球競爭力下降，部分緣由是傳統產業部門代表的紡織、鞋類和服裝行業的國別轉移，同時在傳統產業部門面臨技能和勞動力短缺的問題；雖然自1998年起，澳大利亞聯邦政府在全國范圍內倡導和推廣各個行業的“培訓包”，并將此作為TAFE課程開發的依據，但是企業、行業及職業教育機構缺乏對“培訓包”重要性和靈活度的明晰的認識；不同區域內的職業教育存在著差異性；土著人群、婦女、殘疾人等特殊人群的職業教育存在公平實施與保障的問題；職業教育與普通教育特別是高等教育存在融通的問題等等。這些都制約著職業教育與培訓的發展。

為此，澳大利亞政府和國家培訓局出臺了《塑造未來——澳大利2004—2010年職業教育與培訓國家戰略》提出了解決以上問題的愿景；2005年，澳大利亞發布《職業教育發展新方向》作為指導性文件，構建澳大利亞的國家培訓體系；2006年，澳大利亞聯邦政府頒布改革議程，以期通過加強各地區、政府、產業間的合作提升勞動力的技能，為客戶群體提供優質的成果，為客戶提供獲得決策信息的能力。該項改革賦予各州和自治區靈活使用資金的權利，旨在精簡并改善現行的體系結構和產品以便更好地滿足需要，改革效果較為顯著。

二、《行動計劃》的演變由來

但之后對撥款、溝通、質量保證機制的評估結果顯示，此次改革并沒有給澳大利亞的職業教育與培訓帶來根本性的改變，未能達成預期目標。職業教育與培訓體系在滿足商業需求的培養人才過程中，滿意度和信任度下滑。為此，2011年，澳大利亞技能委員會頒布了《技能促進繁榮——職業教育路線圖》（Skills for prosperity——a roadmap for vocational education and training，以下簡稱《路線圖》），提出全面改革澳大利亞的職業教育，創造優秀的職業教育反哺服務，繼續貫徹以客戶和企業為中心，以提高職業教育信息的透明度。同時，由于自2008年后經濟下滑，制造業比重逐漸低于服務業。與此相適應，澳大利亞政府強調人們在科學、技術、工程和數學（Science， Technology，Engineering or Math，簡稱STEM）領域的堅定基礎，以滿足市場需求的“可遷移能力”。據2013年底經合組織發布的“2013技能展望——成人技能首次調查結果”報告顯示，在數學和高技術環境中解決問題的能力評比方面，澳大利亞明顯低于所測國家的平均水平，由此可以窺見職業教育質量有待進一步提高。伴隨著經濟下滑出現了居高不下的青年失業率，幾乎是全國平均失業率的兩倍，這種情況對青年個人、社會都產生了負面影響。

人才技能短缺問題一直制約著澳大利亞的產業發展和就業穩定，雖然使雇主投身到行業中的政策極大地刺激了人們關注技能短缺的問題，2010年，澳大利亞政府也持續關注技能人才短缺的問題，并將焦點轉向關鍵技能領域人才的短缺，但是對于吸納缺乏技術的工人或者新工人進行培訓，企業雇主仍有部分持猶豫的態度，這必然不利于人才技能短缺問題的解決。同時，由于人口老齡化的影響，職業教育的發展不但要適應當下市場的人才需求，同時還要具備通過教育引領經濟發展的前瞻性。據喬斯·米克斯對2020年澳大利亞人口的預測，到2020年，15～64歲的工作人口比例將會由2002年的占68%降至占62%，老年人口相對2002年而言將增加4%，達到占16%。對于職業教育而言，必須思考并調整培訓的類型、培訓者、評估者以及培訓的內容，以應對人口老齡化的問題。

職業教育的低質量問題、青年的高失業率及對教育的新的時代要求使得澳大利亞官方認識到職業教育改革勢在必行。2014年，澳大利亞政府委員會（Council of Australian Governments，COAG）和行業技能委員會（Industry and Skills Council）著手進行職業教育改革，確定了改革的六大目標，其改革的關鍵是：建立一個更完善的職業教育與培訓系統，以提升澳大利亞的工業產能，增加就業崗位，促進經濟的繁榮發展。行動計劃的改革議程包括以下四個目標：降低成本營造合理的商業競爭環境；培養具備更強技能的勞動力；擁有更好的經濟基礎設施；落實促進創新和創業精神的產業政策。

三、職業教育改革發展的主要特征——基于政策銜接分析的角度

在《國家戰略》、《職業教育發展新方向》、《路線圖》以及《行動計劃》這些政策文件的具體目標和內容中，均注重高技能人才的培訓以及良好經濟環境的建設。從基于政策實施銜接的角度分析，可以窺見澳大利亞職業教育改革的特點。

（一）發揮行業的引領作用

雖然行業引領是澳大利亞職業教育的顯著特色，但是在職業教育系統的運行中，政府與培訓機構仍舊是其發展的生力軍。為了扭轉這一態勢，保證行業、個人在職業教育系統中心地位的確立，在頒布的《國家戰略》中，澳大利亞著重強調增強企業與個體對相關政策制定的影響力，加強培訓機構與企業的緊密合作，滿足行業企業對不同層次、不同類型職業教育與培訓的需求。具體措施包括在澳大利亞國家培訓署中重視發揮行業代表的作用，在TAFE學院的課程設置、課程內容及教學評價上，使行業發揮領導作用。在《職業教育新方向》中提出確保行業從國家層面為職業教育出謀劃策，在國家研究的重點方向上，就行業企業的研究為職業教育的進一步發展提出建議。

2014年的職業教育改革為了適應產業發展的需求，構建滿足不同雇主需求的國家培訓體系，以便進一步發展經濟，在當年的8月25日，澳大利亞成立了職業教育與培訓顧問委員會（VET Advisory Board），意在加強各行業與技術部門之間的聯系，為政府提供各行業、部門改革的反饋信息。2015年，澳大利亞公布了產業培訓、產品發展的新模式，新模式將行業置于核心地位。這表明政府致力于高質量的、為工作提供真正技能的培訓，同時也是政府尊重行業的領導地位和“去管制化”政策的進一步體現。

（二）強化國家職業資格制度

為了應對新職業群的涌現，適應新時期能力結構的變化，提升職業教育的學習層次，滿足產業發展對高技術人才的需求，澳大利亞在國家資格框架中將職業教育與培訓的等級由原先的6級增至8級，目前最高級別為職業教育研究生文憑，相當于普通高等教育中的研究生文憑，由此使職業教育體系高移到研究生層次。在與普通高等教育進行融通時，符合條件的學生或人員可以依據國家資格框架中的各級各類證書與文憑，并結合自己的先前經驗，選擇自己的學習起點接受職業教育與培訓。這一改變提升了職業教育的層次，從本質上區分了職業教育與普通教育，推動了澳大利亞職業教育與培訓體系的形成。除此之外，自20世紀90年代從英國引進以能力為本位的培訓開始，以能力為本位的教育培訓在澳大利亞得到廣泛發展，現在澳大利亞所有的培訓機構（RTOs）在國家認證的課程中都使用以能力為本位的培訓課程。這在某種程度上實現了資格證書在不同州或地區的互認，提升了行業所需要的資格能力，在一定程度上緩解了各州、各地區資格與證書不能互認的現象，也是國家強化資格體系的一項重要行為。但是近年來，大量報導顯示，在澳大利亞的職業教育與培訓中缺乏提供高質量的、以能力為本的教育培訓以提升培訓人員的專業知識水平。

在新一輪的職業教育與培訓改革中，為了提高培訓質量，提升公眾對培訓機構的信任度，澳大利亞技能質量監督局加強了對培訓代理的監督與管理并對培訓機構和監管機構制定了新標準。培訓機構（RTOs）新標準的變化主要包括以下幾個方面：第一，通過提出強化培訓要求，由培訓機構做出對相關行業的承諾，從而知曉其所提供的培訓和考核方式，由此確保行業發揮更大的作用。第二，通過強調針對市場要求設置培訓課程，保護培訓消費者（雇主、學徒、學生等）的利益，為培訓消費者提供相關信息，從而使他們能對培訓進行全面思考和抉擇。第三，堅持注冊培訓機構對任何第三方安排負責，第三方安排包括對學生的培訓、考核、評估和雇傭，并應從學生的利益出發考慮其安排。第四，向培訓方、考核方和培訓與考核資質的評估方傳遞更強的行業資格要求。對監管機構的新標準明確了監管機構所應承擔的職責，新標準要求對培訓機構提供的指導教育和引導教材加強監管。這將會提高監管機構的透明度和責任感，也可為培訓機構更好地理解監管機構的指示提供方便。

（三）重視學徒制的商業適應性

自20世紀80年代后，疲軟的經濟引起澳大利亞改革者對初級培訓體（主要是學徒制和培訓體制）的關注，1998年澳大利亞開始實行新學徒制。2006年以“澳大利亞學徒制”取代了原先的“新學徒制”，但是澳大利亞技能人才短缺問題依然嚴峻，學徒的完成率下滑，學徒制的管理系統復雜等一系列問題的出現，制約著學徒制的健康發展。2010年成立的專門小組分析了面臨的挑戰，其后出臺了《共同的責任：面向21世紀的澳大利亞學徒制》的報告，之后澳大利亞政府參照此報告進行了大刀闊斧的改革，逐漸形成了以能力為本位的培訓與完成認可，以加強學徒體系的靈活性；同時開展了學徒激勵項目，包括基礎性激勵項目、針對性激勵項目、雇主激勵項目、個人補助項目、成人學徒支持項目等五類；改善了支持服務，關注學徒的需求，投入2.01億澳元進行學徒制的改革，其中近一半費用用于學徒指導項目與學徒咨詢項目。在一系列政策的刺激下，澳大利亞的學徒制取得了較好的效果。商業學徒/學員從2010年3月到2014年3月的數據顯示呈現出緩慢波動性增長。

新一輪的職業教育改革繼續發展澳大利亞學徒制。其具體措施：一是組建澳大利亞學徒支持網絡（Australian Apprenticeship Support Network），為學徒和雇主提供支持。新網絡于2015年7月1日開始運行，取代了原有的國家學徒中心網絡，為企業雇主和年輕學徒提供更多的信息支持。澳大利亞政府將很快部署新的現代在線服務，自動執行許多參與澳大利亞學徒進程的手冊和文件。澳大利亞學徒管理系統（Australian Apprenticeships Management System，AAMS）作為一個新的當代IT系統，將成為新的澳大利亞學徒支持網絡投入運行。二是設立學徒商業助學貸款。貸款將向符合條件的學徒提供生活費和學費等實質性幫助使其完成學徒培訓，每個符合條件的學徒最多可以申請2萬澳元貸款，而要成為符合條件的學徒，必須滿足商業支持貸款優先名單上的職位或資格要求，優先名單上的職位包括水管工、電工和鉗工以及某些農業/園藝等職業資格。完成學徒培訓的學徒在貸款上可享受20%的借款金額折扣，與專項學生貸款類似，只有當學徒的收入超過5萬澳元后，貸款償還才正式啟動。三是建立學徒協調系統。學徒協調系統是一項微觀經濟改革，旨在為國家提供合格的、具可操作性的學徒制和培訓制，目前在這一系統中約有477名學徒和實習項目得到協調，另外還有253個實習項目正在進行中。學徒協調系統對相關各方都有益，各地區間的學徒協調安排，可以減少學徒勞動力流動的障礙，降低企業成本。

（四）強化培訓的質量把關

2001年，澳大利亞推出職業教育與培訓的質量保證體系，在《國家戰略》之后，引進更加精簡的質量保證方法，并將風險管理的概念運用到培訓質量評估和以結果為基礎的審計活動中，允許注冊培訓機構更加靈活地展示他們為客戶服務所達到的質量結果。培訓質量保證體系包括注冊的基本的和優秀的條件及標準，但是在實施過程中仍然面臨一些困境，2009年，澳大利亞政府委員會宣布加強對質量保證體系的可行性和費用保障條件的干預，以保證學生的利益。同時宣布通過立法的方式進行監督機構的完善，于2011年制定了《國家職業教育與培訓監管法案》。在《職業教育發展新方向》實施中成立了澳大利亞政府和州培訓部門的CEO委員會，以推動職教培訓政府間的合作。

在新一輪的職業教育改革中進一步規范培訓機構，具體措施包括延長培訓機構的有效期，由原先的5年延至7年，在一定程度上使培訓機構簡化了程序。改革強調澳大利亞技能質量監督局重點監管風險高、質量差的培訓機構的注冊期。與此同時，進一步加強培訓機構規范化的新法律建設，2015年3月16日，澳大利亞議會通過了《進一步規范無良的職業教育與培訓機構的法律修訂案》，即2011年制定的《國家職業教育與培訓監管法案》的修訂案。修訂案強調確保澳大利亞政府制定出新的標準，解決現存的對學生和個人培訓上的質量問題和完整性問題。此外，為了進一步嚴把質量關，新一輪職業教育改革建立了國家培訓投訴熱線，為消費者簡化舉報投訴，該熱線保障了各地區培訓機構的消費者以及學生的利益，他們可以就職業培訓方面的問題直接向有關部門進行投訴，對培訓指出問題并提出建議。強有力的消費者反饋可以幫助澳大利亞官方剔除劣質的培訓機構和人員，保證培訓機構的質量。

（五）更具針對性的資金使用

《國家戰略》的實施策略中指出，澳大利亞政府為TAFE學院和其他培訓機構提供充足的資金支持，同時在撥款上有選擇性地進行投資，主要希望有助于激發對重點領域的興趣，并倡導可持續發展的多元資金以滿足對未來技能培訓的要求。《國家戰略》強調進行基礎設施的建設，倡導低投入、高產出的資金利用。由此可見，澳大利亞政府在有意識地進行資金的管理與應用。

新的職業教育改革進一步加強了資金的針對性使用，主要表現在以下方面：一是設立產業技術基金。從2015年1月1日起，將有共計4.76億澳元的基金投入，可提供20萬個培訓崗位和培訓支持服務，同時支持中小企業和微型企業參加培訓計劃，支持企業進行培訓模式創新。在基金的支持下進行青年試點項目（Industry Skills Fund-Youth Pilot Programs），包括提供就業培訓獎金（Training for Employment Scholarship）和拓展青年就業途徑（Youth Employment Pathways）兩方面的內容。就業培訓獎金是澳大利亞政府為滿足雇主需求并確保青年完成特定職業相關培訓的新型試驗性培訓獎金。二是改進職業培訓資助（VET FEE HELP）。加大聯邦政府對于各類證書、高級文憑和輔修學位證書的支持。政府要求從2016年1月1日起，對高等教育貸款項目進行改革，取消職業培訓資助20%的貸款限額，放松對終身貸款的限制，以確保對貸款學生的公平性。同時，在新一輪職業教育改革中，將實施分步執行的方案以消除濫用職業教育與培訓經費的現象。

四、余論

職業教育與培訓的發展與經濟的發展、社會的需求、產業的結構調整休戚相關。職業教育作為一種人力資本投資日益受到重視，澳大利亞的職業教育與培訓更是如此，不斷通過職業教育政策的改革解決職業教育發展面臨的困擾。從澳大利亞職業教育改革發展的歷程來看，改革政策的制定涉及范圍廣，包括行業、企業、培訓機構的參與，注重滿足不同群體的培訓需求。從改革的執行力度來看，澳大利亞政府為了有效地執行改革政策，建立了專門機構進行監管和推廣，力度強大，為職業教育改革政策的貫徹執行指明了方向。從改革的效果來看，無論是技能的提高、全納性社區的建設還是普通教育與職業教育的互通，職業教育改革的目標在某種程度上都得以實現。但是，在改革的同時，世界市場的不斷變化、人口的老齡化也不斷地為澳大利亞的職業教育提出新的難題，職業教育體系的完善是一個持續的過程，不會一蹴而就。在構建現代職業教育體系的進程中，我國一方面需要不斷出臺新的政策和措施，促進職業教育的發展；另一方面也需要積極挖掘職業教育的潛力，讓職業教育引領經濟發展。

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