防范中國地方政府債務風險的制度思考

摘 要 從變化趨勢來看，如果不對我國地方政府債務規模進行有效控制，債務風險將危在旦夕；從區域分布來看，除北京、上海、天津和海南外，我國地方政府債務風險主要集中在西部地區。進一步分析發現，地方政府債務風險表現為“權、責、利”關系失衡，包括債務權力缺失、債務責任不清和債務利益扭曲。糾正這種失衡的核心是防止地方政府債務私人利益侵蝕，實現地方政府債務行為“忠誠”地為公共利益服務。為此，抓住債務“權、責、利”關系是構建我國地方政府債務風險防治體系的關鍵，具體包括：一是確定賦予地方政府債務權力的時機；二是基于積極和消極兩方面設計地方政府債務責任約束體系，解決新增債務、無效債務和逾期債務膨脹問題；三是提出實現地方政府個人利益向社會利益收斂的引導機制。

關鍵詞 地方政府債務；風險狀況；風險治理；“權、責、利”關系

[中圖分類號]F812.7 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）06-0080-07

黨的十八屆三中全會提出要“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”，黨的十八屆四中全會重點提出要通過法律來規范地方政府行為①，其關鍵是要形成一套與我國地方政府債務相適應的制度體系，這既是當前防治我國地方政府債務風險的必然選擇，也是未來中國財政體制改革的重要目標。對于如何構建這項制度，無論是理論界還是實踐領域，都處于不斷探索的過程中。我們認為，制度本身就是一種對責任的規定和約束，目的是防止因為某種特定利益而濫用權力②。就地方政府債務而言，如果債務權力脫離責任約束，權力必然會因個體利益對社會利益的侵蝕而不斷膨脹，導致地方政府債務盲目擴張，最終引發債務風險。因此，防范和治理我國地方政府債務風險，需要考慮債務權力、責任與利益關系。

一、我國地方政府債務規模及風險估計

國家審計署數據顯示，截止2010年底，全國地方政府債務余額高達107 174.91億元；截止2012年底，全國地方政府債務余額達到158 858.32億元；截止2013年6月底，全國地方政府債務余額達到178 908.66億元，相比于1997年的2 994.82億元翻了59.74倍，其中：1998年和2008年增幅高達48.20%和61.92%。

根據《馬斯特里赫特條約》的債務臨界值規定，①從債務存量來看，政府債務余額占GDP的比重不能超過60%；②從債務增量來看，新增債務與GDP的比例不能超過3%。2012年，我國地方政府債務余額占地方GDP的比重為58.70%（158 858.30億元/270 591.98億元③×100%），已經接近于臨界參考值60%。2012年，地方政府新增債務占地方GDP比重為9.55%（25 841.705億元④/270 591.98×100%），遠遠高于參考臨界值3%。由此可見，我國地方政府債務余額雖然還在可控范圍內，但新增債務已超過警戒線，如果不放緩地方政府新增債務的增幅，地方政府債務余額立即就會觸及并超過臨界值，我國地方政府債務風險實際上已經危在旦夕。

進一步，從我國省（市、自治區）⑤債務分布情況看，2012年，地方政府債務余額占地方GDP⑥的比重超過警戒線60%的地區分別是貴州、云南、青海、重慶、甘肅、上海、陜西、海南、北京、吉林、天津和新疆（見圖1）。2013年6月，地方政府新增債務占地方GDP⑦的比重較高的分別是貴州、甘肅、云南、新疆、青海、四川和湖北，都在20%以上，較低的是上海、廣東和山東，雖然相比于全國平均比重處于較低水平，但都超過警戒線3%（見圖2）。由此可以看出，我國地方政府債務風險較高的地區除北京、天津、上海和海南外，主要集中在西部。

二、地方政府債務風險透視：基于“權、責、利”關系

地方政府債務風險直接表現為地方政府債務超常規增長行為，這種行為實質上是受政府債務權力在特定利益條件下的驅使，尤其是脫離債務責任約束將會變得更加明顯。我國地方政府債務長期表現出的“權、責、利”關系不協調，是導致我國地方政府債務風險的一個重要原因。

（一）“權、責、利”在地方政府債務行為中的體現

權利是受到法律保護的利益，《現代漢語詞典》中從法律用語角度將權利解釋為公民依法享有的權力和利益。可見，權利本身就來源于權力和利益，沒有權力的權利是一種利益，沒有權利的利益基礎也不可能有權力，權力與權利最終均都是為了實現利益（漆多俊，2001）。而在公共領域，權力的設置是為了實現公共利益，但這種公共權力如果對權利產生獨立、超越和背離行為，就必然會出現非公共利益。一個重要的邏輯解釋是，雖然公共權利是公民共同的權力，旨在實現公共利益，但由于是政府官員掌握并行使，而作為政府官員本身還代表其個體自身，私人利益和公共利益并存，完全可能出現的結果是本身產生于社會的公共權力為謀取私人利益反過來凌駕于社會之上。總的來看，權利本身包括權力和利益，同時又可以區分為公共權利和私人權利，公共權利是公共權力和公共利益的統一，私人權利是私人權力和私人利益統一。但按經濟人假說，個人對私人利益的欲望往往是漫無邊際，在私人權力有限條件下，只能依靠公共權力來實現，其結果必然會出現公共利益縮水或者公共權力擴張。

責任是維護共同利益的任務或使命，在行政領域中責任又被理解為對其行為承擔懲罰或譴責的義務。《現代漢語詞典》關于責任有三種理解：一是能讓人擔當起的某種職務和職責，二是指分內應該做的事情，三是指做不好分內應該做的事情，因而應當承擔的過失。可見，責任實際上是積極責任和消極責任的統一，積極責任是對應該做什么事情的描述，消極責任是對一個不履行積極責任就將受到懲罰的義務性規定的描述（麻寶斌、郭蕊，2010）。同樣，責任也可以區分為私人責任和公共責任，私人責任主要體現為一種道德責任，屬于自愿型責任，而公共責任由于是伴隨著公共權力的賦予而產生，旨在維護社會公共利益（齊明山、李彥婭，2006），因此具有強制性。

一般意義上的“權、責、利”關系主要包括權責一致和權責背離。權責一致主要指權利與責任相互適應，否則將會出現官僚主義的不負責任行為，權責一致是確保公共利益不受侵蝕的基礎（齊振海，1988；王放放，2000）。也就是說當公共部門被賦予公共權力時，就需要履行實現公共利益的公共責任，公共利益成為連接公共權力和公共責任的重要紐帶，而公共責任還具備防止公共權力侵害公共利益或謀取私人利益的功能，因此公共權力和公共責任應該統一于公共利益。權責背離指權力與責任的脫節，嚴重的權責背離將會對公共利益產生危害，這種危害將使得權利和責任鏈條更加脆弱（魏星河、陳洪生，2005；郭蕊，2009）。“權、責、利”關系揭示出，公共權力與公共責任的統一是維護公共利益的關鍵，否則會因為私人利益的侵蝕而對公共利益產生損害。

地方政府債務屬于公共政策行為，存在著相應權力、責任和利益。①地方政府債務權力。因為適度地方政府債務本身存在其合理性和客觀必然性，并能夠為經濟社會發展帶來更大的紅利，即存在債務的社會利益，因而社會公眾將賦予政府舉借和管理債務的權力。國外大多數地方政府都擁有發債權，包括是否決定舉債、舉借多少債務、向誰舉借債務、如何舉借債務等，中國2014年新《預算法》的出臺也適度賦予了地方政府舉債權。很明顯，地方政府債務權力是公眾和集體利益驅動下產生的權力行為，本質上是一種公共權力，而非私人權力。②地方政府債務利益。地方政府債務利益作為公共利益的范疇，主要是通過舉借債務來增加基礎設施和各項公共服務投入，促進經濟增長及經濟結構調整，提高社會公眾生活水平和幸福感，并為企業生產降低社會成本。由于地方政府債務權力的實施主體是地方官員，與實現公共利益相比，地方政府債務還存在私人利益，即政績利益和尋租利益。其中：政績利益主要是通過地方官員為得到盡快的上級提拔，以“債務負擔”替代“支出效率”，以此實現“短而快”的經濟增長，就如中國外匯投資研究院院長譚雅玲所言，“地方政府是用投資來拉動政績，而不是拉動經濟”⑧。尋租利益指地方政府債務的其它相關利益主體為了獲取地方政府債務權力的轉移和分流，向地方政府官員進行賄賂而產生租金收益，比如：具有信貸偏好的銀行往往會為了爭奪這種“低風險、穩收益”的地方政府貸款，而向地方政府官員進行行賄，另外還有一些項目實施方為了爭取到公益項目的承包權而向地方政府官員分配利潤。很明顯，地方政府債務的私人利益沖動會促使地方政府債務的公共權力獨立、超越甚至背離債務公共利益，從而使得地方政府債務本來應該存在的公共利益受到侵害。③地方政府債務責任。地方政府債務責任實際上就是為了約束地方政府公共權力謀取私人利益而存在的，其歸屬應該是債務公共權力的賦予者，即社會公眾。從積極責任方面看，包括規定地方政府實現債務社會利益的行為，比如：債務規模和結構的確定、債務使用和效率管理、債務償還和風險控制，等等。從消極責任方面看，主要指地方政府違背債務社會利益將受到的行為懲罰，實際是針對地方政府利用債務公共權力謀取私人利益的懲罰，因此這種消極責任主要針對政府官員行為，比如：對地方政府官員為追求經濟增長盲目舉債導致債務風險、獲取其他相關利益主體的賄賂和利潤分割等行為進行問責、行政處罰等。實際上，地方政府債務責任約束是維護公共利益的保障。

綜合來看，地方政府債務權力來源于社會公眾賦予，目標是實現債務帶來社會公共利益，為了保證這一利益，社會公眾從公共利益的角度要求地方政府履行相關債務管理的積極責任，并且規定其不承擔債務積極責任的消極責任懲罰，以此形成地方政府與社會公眾的債務“權、責、利”關系契約（見圖3）。但是，這一關系并不穩定，原因是地方政府具有代表社會公眾和代表官僚個體的“二元”角色，除公共利益目標外地方政府還存在著債務上的私人利益，較債務公共利益而言債務私人利益更容易占有主導作用⑨。就債務私人利益而言，本身存在于地方政府與官僚個人的債務“權、責、利”隱形關系契約中，但這里的債務私人權力無效，而私人責任要為私人利益服務，即發出讓地方政府官僚主體利用公共權力的“指令”。一旦地方政府開始利用債務上的公共權力為私人利益服務，債務上的社會責任理所應當就會發揮其約束和懲罰作用。如果社會責任沒有發揮約束和懲罰力，公共權力就會無限制地服務于私人利益，導致債務公共利益被侵害，地方政府債務膨脹和濫用將成為必然；相反，債務公共權力將“忠實”地為公共利益服務，債務上的個人利益難以入侵。可見，地方政府債務上的社會責任對協調公共權力、公共利益和私人利益關系，進而規范地方政府債務行為和控制債務風險尤為重要。

（二）我國地方政府債務表現出 “權、責、利”失衡

從上述地方政府債務的“權、責、利”關系可以看出，地方政府債務規模膨脹及債務風險的發生，本質上是地方政府債務責任沒有“阻止”住地方政府作為官僚個體的債務私人利益侵蝕。從我國地方政府債務實際情況看，出現這種結果大致可歸結為三個方面的原因：

第一，在2014年新《預算法》頒布以前，我國地方政府基本不存在債務權力，但實際上地方政府又出于合理或不合理的因素在實施舉債行為，這種名義上的權力缺失為地方政府推脫實際上的債務責任以及進行大量的私人利益侵蝕提供可能。

第二，由于地方政府債務權力的缺失，導致沒有理由對地方政府債務行為進行規范和約束，事實上我國也不存在地方政府債務管理辦法及手段，最終使得這種“不合規”的債務行為“為所欲為”，地方政府債務難以實現社會利益目標。

第三，1978年實施財政包干和分稅制以后，地方政府能夠從經濟增長中獲得相應政治利益，從而更加具有舉債發展經濟的沖動，各地方政府都在尋找各種有利于經濟發展的“理由”進行債務擴張，但這種“理由”以及帶來的沖動往往具有個人利益傾向。

三、地方政府債務風險防治：實現“權、責、利”協調

基于上述邏輯，要從根本上防治我國地方政府債務風險，一個關鍵的步驟是要實現地方政府債務權力、責任與利益的協調，核心是實現債務責任對私人利益侵蝕的有效阻止。具體包括三個方面：實時賦予地方政府債務權力、合理確定地方政府債務責任、切實轉變地方政府債務利益。

（一）賦予地方政府債務權力的時機選擇

縱觀世界各國實踐，絕大多數國家的地方政府都擁有舉債權，并法律的形式得到明確及相關條款的限制。就我國情況而言，正是因為沒有權力的賦予從而導致責任落實不到位和嚴重的私人利益侵蝕，但現在為何我國遲遲尚未放開地方政府發債的法律門檻？這實際上是一個時期選擇，即地方政府債務管理制度成熟的時機。不妨進行一個假設，如果現在從法律上允許我國地方政府發債，結果會怎樣？的確地方政府被真正地賦予了舉債權力，可以公開舉債，地方政府也相應有義務履行地方政府債務的管理責任，如果不履行責任上級政府還可以對其采取懲罰措施，等等。地方政府債務權責統一似乎就能夠合理有效地防治地方政府債務風險，但問題是地方政府履行什么樣的管理責任。長期以來，我國地方政府債務管理制度長期處于“真空”狀態，不用說如何管理，就連地方政府債務規模結構是多少，中央及地方政府都沒有完全掌控，地方政府管理責任更無從談起。如果在管理制度尚未成熟的條件下賦予地方政府債務權力，只會放大地方政府債務風險。

當然沒有債務權力的賦予，也就沒有規范地方政府債務責任的理由。能夠解決這一矛盾的出路是在部分地區試點構建系統和完善的地方政府債務管理責任制度，并能在全國范圍內推廣，隨即才打開逐步放開債務權力的門檻。實際上，從我國《地方政府自行發債試點辦法》出臺，以及在上海市、浙江省、廣東省、深圳市、江蘇省、山東省進行發債試點的行為，還有財政部啟動逐步將地方政府債務納入預算等等都可以看出，目前我國正處于地方政府債務管理責任制度體系構建階段。2014年新《預算法》已經局部放開地方政府債務權力，伴隨著地方政府債務管理制度的健全和完善，地方政府債務權力將會被逐一放開。

（二）確定地方政府債務責任的機制設計

確定地方政府債務責任，就是要針對地方政府債務的舉借、使用和償還三方面進行行為上的規范，包括積極責任和消極責任的規定。這既是為地方政府債務權力賦予提供支撐，同時也是實現地方政府債務社會利益的根本保障。

1. 積極意義上的責任規定：地方政府債務行為監督機制

建立地方政府債務行為監督機制，就是要針對地方政府債務的不同環節進行相關責任規定，以此監視和督促地方政府進行規范的債務管理，實質是積極意義上的債務責任規定。這種債務責任規定主要貫穿于債務管理的舉借、使用和償還三個環節，重點解決新增債務膨脹、無效債務膨脹和逾期債務膨脹問題。

一是構建舉借監督機制，解決新增債務膨脹問題。地方政府債務風險首先表現為新增債務的膨脹，主要由地方政府向金融機構舉借債務過程中出現的非理性行為所致。針對這種非理性的債務舉借行為，構建包括社會公眾、上級政府和融資平臺為監督主體的責任制約體系，其中：①債務支出需求表達決策機制：社會公眾對地方政府舉債的用途進行通過與否的決策，并對債務預算支出計劃所涉及項目的優先順序進行判斷，形成基于公共服務需求偏好的債務規模及結構預案，具體包括部門收支審核機制、支出偏好表達機制、項目預算評估機制的構建；②地方政府承債能力決策機制：上級政府從承債能力的角度對地方政府舉借債務規模及結構進行決策，目的是保證債務對社會經濟發展的最優促進作用，具體包括信息收集系統、債務測算系統、決策指導系統的構建；③地方政府債務融資決策機制：融資平臺從償債能力的角度對地方政府舉借債務的規模及結構進行決策，保障地方政府有債務的償還能力，具體包括獨立的債務融資平臺、債務融資平臺的債務決策系統和債務融資機制構建。這種責任約束機制，即能保證債務支出對居民公共服務需要的合意性，又能保證債務支出對宏觀經濟運行的有效性，還能保證債務支出按期償還的可行性。

二是構建使用監督機制，解決無效債務膨脹問題。地方政府債務風險還表現為債務資金在使用環節的無效浪費，這種行為是地方政府出于追求短期目標而盲目擴大債務資金的投入，屬于債務使用過程中的非理性行為。針對這種非理性的債務使用行為，構建包括社會公眾和上級政府為監督主體的責任制約體系，其中：①債務資金使用約束機制：主要是社會公眾履行內部制約職能，在事前對地方政府使用債務行為進行約束，保證地方政府按照計劃使用債務，避免債務使用過程中地方政府出現逆向選擇行為，具體包括建立嚴格的債務支出預算計劃、建立嚴格的會計審核制度、完善政府采購招標機制和強化國庫集中收付制度；②債務資金效率監測機制：主要是上級政府履行外部制約職能，在事后對地方政府使用債務的行為結果進行評估考核，以此督促地方政府修正和改進債務支出行為，具體包括針對債務資金管理建立考評機制、針對計劃規定的產出建立考評機制和針對債務支出的成效建立考評機制。這種責任約束機制，目標是實現債務資金的效率提升，社會公眾實施約束的重點在事前行為，上級政府實施約束的重點在事后行為。

三是構建償還監督機制，解決逾期債務膨脹問題。即便地方政府新增債務和無效債務均已得到解決，但如果地方政府不履行其應當承擔的償還責任，債務依然會出現債務風險。針對地方政府償還債務的拖延和違約行為，構建包括上級政府、融資平臺和社會公眾為主要監督主體的責任制約體系，其中：①債務償還責任計劃履行評估機制：上級政府針對其確定的償還責任主體及償還計劃履行進行情況進行監督考核，核心是認定誰應當承擔償還責任，具體包括建立對地方政府償債計劃和履行償債的審核與評估，對地方政府償債行為得出不同程度的評價結果，針對出現與計劃不吻合的債務償還要進行督促糾正；②債務償還違約信用等級評估機制：融資平臺針對債務償還的實際情況確定地方政府的信用等級，所得出的信用等級信息將通過向融資平臺的債務融資機制傳遞進而決定其以后的融資能力，具體包括由融資平臺構建地方政府信用等級評估機制，包括與違約程度相關的信用等級評判標準，以及與信用等級直接相關聯的融資影響機制等；③債務償還準備金機制：社會公眾主要圍繞建立和完善準備金制度進行監督，減少到期違約風險對財政正常運行的沖擊，具體包括資金來源、管理方式、用途條件等確定。這種責任約束機制，既能督促地方政府按期償還債務，又能為償還地方政府債務提供資金保障。

2. 消極意義上的責任約束：地方政府債務行為懲罰機制

積極意義上的責任規定重點規定了地方政府在債務舉借、債務使用和債務償還三個環節應該做什么。然而，地方政府并非是我們想象中的責任政府，其完全可以繞開上述監督機制，通過其它渠道擴張基于個人利益的債務權力。因此，必須建立地方政府債務消極意義上的責任約束機制，即指出如果地方政府不按照要求進行舉債、用債和償債就將受到懲罰，最終確保消極責任對積極責任的約束。值得說明的是，地方政府債務違規行為主要是因為個人利益擴張對社會利益侵蝕所導致，因此這種懲罰要直接作用于政府官僚而非整個地方社會群體。就地方政府官僚而言，與地方政府債務行為密切相關的個人利益主要包括政績利益和尋租利益，地方政府債務違規懲罰也主要針對這兩種利益侵蝕進行約束。主要程序為上級政府、社會公眾和融資平臺分別對地方政府的債務行為進行評估考核，形成地方政府債務行為綜合報告，分別向上級政府的組織人事部門和紀委監察部門報送，并以此作用于地方政府行為的約束，具體包括行為評估和行為鑒定兩個重要機制。

一是地方政府債務行為評估機制。主要由上級政府、社會公眾和融資平臺三大主體來實施，其中：上級政府主要通過地方政府承債能力決策機制、債務資金效率監測機制、債務償還責任計劃履行評估機制進行評估；社會公眾主要通過債務支出需求表達決策機制、債務資金使用約束機制和債務償還準備金機制進行評估；融資平臺主要通過地方政府債務融資決策機制和債務償還違約信用等級評估機制進行評估。無論哪個主體通過何種機制進行評估，其評估的對象均是地方政府所表現的行為，包括上報行為和執行行為。

二是地方政府債務行為鑒定機制。主要是上級政府、社會公眾和融資平臺三大主體將地方政府債務行為評估報告分別向組織人事部門和紀委監察部門呈報，由組織人事部門和紀委監察部門對地方政府的債務行為作出鑒定并進行相應的激勵和懲罰。其中：組織人事部門主要是針對地方政府債務行為進行政績鑒定，并以此作為對地方政府相關領導干部晉升、調換和免職的依據，防止地方政府政績利益對社會利益的侵蝕；紀委監察部門主要針對地方政府債務行為進行法律鑒定，并以此作為追究地方政府相關領導干部法律責任的依據，防止地方政府尋租利益對社會利益的侵蝕。

（三）轉變地方政府債務利益的引導措施

轉變地方政府債務利益，核心是實現地方政府的債務個人利益向社會利益收斂，這也是引導地方政府從主觀意義上自覺履行債務責任的內生前提。因為存在這樣一種可能，無論地方政府債務權力和責任出于何種狀態，只要地方政府具有社會利益傾向，地方政府債務規模和風險就能得到有效防范和治理。

1. 強化個人利益行為的積極動機

強化個人利益行為的積極動機，重點是要從主觀上提升地方政府官員的社會責任意識，實現個人利益不斷積極主動地向社會利益接近。就地方政府債務管理而言，就是要地方政府官員在債務舉借、債務使用和債務償還行為上，更多地從個人利益最大化目標轉向社會利益最大化目標。從積極方面實現這一轉變，關鍵問題是如何從思想上改變地方政府官員的利益觀念，包括：在選拔任用方面，在滿足業務能力要求的基礎上，嚴加考核思想覺悟；在培育教化方面，樹立崇高楷模，感化黨政領導干部并使其堅持信仰；在考核激勵方面，增強地方政府官員堅持社會利益動機的信心和動力。

2. 遏制個人利益行為的消極侵蝕

個人利益行為之所以難以向社會利益靠近，一個關鍵的原因是存在滿足個人需求的諸多利益存在，比如：“政績”利益、尋租利益等，且這些利益在個人需求無限的情況下出現無約束擴張。如果將這些滿足個人需求的利益行為進行嚴格地控制，地方政府官員在“毫無個人需求空隙”的環境條件下將會更多地考慮社會需求，從而實現個人利益向社會利益的收斂。但是，以這種方式去遏制個人利益行為，本身就是出于“強加”思想，因而就需要有完善的“強加”行為體系。針對地方政府債務行為中完全出于個人利益需求而普遍存在的“政績”利益和尋租利益而言，一是要徹底轉變地方政府債務的“政績”觀念，包括地方政府債務支出產生的長期經濟效應、產生的后期責任風險等社會利益范疇內的評判標準都要納入政績考核范圍；二是嚴懲地方政府債務的尋租行為，針對地方政府債務違規、違法行為給予嚴厲懲罰，對其它地方政府官員給予警戒，以此打消地方政府官員追求尋租利益的陰謀。

3. 消除個人利益行為的責任轉移

地方政府之所以不履行債務管理責任，是因為地方政府官員已經預期到地方政府債務責任能夠通過各種方式向外轉移，包括向上級中央政府和下屆地方政府轉移。因此，實現地方政府自覺履行債務管理責任，就是盡可能消除這種基于個人利益行為的責任轉移預期，強化地方政府承擔債務責任上的獨立性。具體包括：一是弱化基于上級中央政府救援的責任轉移預期，比如：中央政府采取懲罰地方政府的措施，針對應當承擔責任的地方政府官員給予撤職、處罰等，同時中央政府仍然實施救援，不同是地方政府以承擔行政處罰責任方式為代價獲取了上級中央政府對債務風險的救援；二是弱化基于下屆地方政府負責的責任轉移預期，明確并追究上屆地方政府舉借和使用債務的責任，且這種責任還要一直伴隨上屆政府官員任何去向，不因為升遷和更換而消除。

四、我國地方政府債務風險防治的保障措施

本文從權力賦予、責任規定和利益轉化三方面糾正我國地方政府債務“權、責、利”失衡，為實現我國地方政府債務風險防治提供借鑒。但上述機制運行還要取決于宏觀領域的制度完善和政策調整形成的保障。具體而言：一是要確定地方政府債務權責行為的法律依據。權力是地方政府債務運行的起點，責任是地方政府債務行為規范，如果缺乏對權力與責任的約束，地方政府債務將難以擺脫個人利益的侵蝕而膨脹。因此，必須為地方政府債務權力和責任的運行進行法律規范，這才真正有利于債務管理機制的有效運轉。二是要轉變地方政府官員政績考核理念。就地方政府債務的管理而言，轉變地方政府官員的政績考核理念，就是需要在考核指標中納入這種具有外溢性的地方政府債務成本指標，包括債務效率和債務風險等，致使地方政府在發展經濟的同時具有債務責任意識。三是要完善地方政府運行基本財力保障。如果因為體制等因素導致地方政府財力不足，就非常容易放大地方政府財力缺口及其對債務的需求，如果財力不足程度較為嚴重，更容易掩飾地方政府非社會理性的超常規舉債行為。因此，建立和完善各級地方政府基本財力保障機制，主要是從體制上消除地方政府盲目舉借債務的條件。四是要建立地方政府債務預算管理體系。建立符合現代預算制度的地方政府債務預算管理制度，將是各級地方政府面臨的工作重點，一個重要的原因是，如果不將地方政府債務納入預算管理，地方政府債務規模得不到有效控制和規范管理，債務的持續膨脹將會威脅到我國財政、金融和經濟安全。五是要強化地方政府債務信息披露機制。地方政府債務信息不公開、不透明，將導致大量債務處于無法統計的隱形狀態，更為重要的是為相關債務權力行為將難以受到監督和約束，構建完善的地方政府債務信息披露機制，需要完善會計制度、強化審計機制、規范統計管理等。

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