中國“市場經濟地位”之爭

加利?克萊德?霍夫鮑爾

根據2001年11月10日中國入世時簽署的《中國加入WTO議定書》第15條，其他WTO成員國可以在對中國進行反傾銷調查時不使用中國實際價格/成本，而是使用替代國價格/成本計算傾銷幅度。該條款實質上允許成員國在對中國出口產品的反傾銷調查中使用“非市場經濟地位”的方法。

在上述條款的規定下，美國、歐盟、日本、加拿大等國家和地區幾乎總是使用替代國價格/成本來計算中國傾銷幅度。只有少數國家承認中國那些競爭優勢明顯的產業符合市場經濟地位。

以替代國價格/成本計算出口產品的正常價值通常會被裁定為超高的傾銷幅度。由于中國一直是世界各國反傾銷調查的主要對象，“非市場經濟地位”是中國政府和企業應對反傾銷的難點。事實上，十多年前中國就積極通過外交活動要求貿易伙伴承認中國市場經濟地位。其成果是新西蘭（2004年4月）、新加坡（2004年5月）、馬來西亞（2004年5月）、澳大利亞（2005年4月）相繼承認了中國市場經濟地位，但是包括美國、歐盟、日本和加拿大在內的多個國家和區域經濟組織至今仍未承認中國的市場經濟地位。

爭論的焦點在第15條的（a）和（d）款。第15（a）（ii）條的表述是：如果中國生產者在被調查后無法明確證明該產業在制造、生產和銷售該產品方面滿足市場經濟條件，那么WTO進口成員國可使用不依據與中國國內價格或成本進行嚴格比較的方法。但第15（d）條還有一句關鍵的話：無論如何，第15（a）（ii）條款將在15年后自動到期。

中國政府堅持認為WTO成員國自2016年12月11日起應承認中國市場經濟地位，并終止在對中國出口產品的反傾銷調查中使用“替代國”價格/成本的做法。

美國和歐盟的律師則有不同的解讀。盡管按照第15（d）條規定，一旦中國根據該WTO進口成員國內法證實其是一個市場經濟體，15（a）條規定即應終止；或者第15（a）（ii）條規定應在2016年12月11日終止，但這并不意味著WTO成員國必須在中國“市場經濟地位”或“非市場經濟地位”中做出選擇。他們援引了第15（a）條中的開放式陳述：WTO進口成員國在調查反傾銷時可以使用中國實際價格/成本，或者使用不依據與中國國內價格/成本進行嚴格比較的方法。

美國可能會反對中國到2016年12月11日自動獲得市場經濟地位。美國商務部面臨修改現行的替代國方法，可能根據不同的案件使用“折中”的方法，即對于一些產業承認其市場經濟地位，同時對鋼鐵等國有企業主導、國有銀行輸血的行業則不承認其市場經濟地位。

中國是否能夠取得全面市場經濟地位，無論是從WTO相關規定與操作實踐，還是美歐等主要經濟體對市場經濟地位的認定標準來看，都有相當大的彈性空間，本質上早已不是一個純粹的法律問題，更多是出于政策考量。WTO成員國所做出的政策決定將影響到和中國的商業關系，如人民幣匯率、雙邊投資協定等。

假設美國采取“折中”的方法，中國將有可能與之在WTO對簿公堂，或要求WTO澄清第15條爭議條款。在這種情況下，WTO爭端解決機構最早要到2018年才能就中國“市場經濟地位”之爭做出最終裁定。我的猜測是，WTO爭端解決機構將否決美國采取“折中”的方法，但中國也不會追溯收回最終裁定前被收取的反傾銷稅退款。此外，歐美否認中國的完全市場經濟地位可能會引起中國方面的強烈反彈，特別是如果按我預測的那樣，歐美以外的其他主要經濟體在2016年12月承認中國市場經濟地位。因此，中國可能會針對歐美出口商和投資者采取不透明的報復行動。

總的來說，美國和歐洲承認中國市場經濟地位所帶來的長遠好處比短期損失更有價值。中國可能會大幅改善與美國和歐洲的商業關系，如對美國和歐洲發起的反傾銷訴訟更加溫和。美國和歐洲即使對中國的反傾銷調查不使用替代國價格，中國的傾銷幅度依然很高，替代國價格大概可以增加20%的額外罰款，這對于限制造成產業損害的進口并沒有太大作用。

（作者為彼得森國際經濟研究所高級研究員。吳思譯）