改善供給管理：“去產能”與“補短板”

李佐軍

供給側改革是改革制度，改革制度需要一個過程，而當下還面臨迫切的供給管理問題，即對供給側問題進行管理

“三去”是一場存量革命

“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”并非改革制度，不屬于供給側改革的范疇，而屬于供給管理的范疇。因此，在推進供給側改革的同時，還要做好供給管理。

2015年底召開的中央經濟工作會議就2016年如何做好供給管理作了非常明確的部署，包括五個方面內容：一是“去產能”，即淘汰實體經濟的落后產能；二是“去庫存”，即減少房地產行業的庫存；三是“去杠桿”，即降低政府和企業負債水平；四是“降成本”，即降低實體經濟企業成本；五是“補短板”，即在一些被忽視或滯后領域增加有效供給。

“去產能、去庫存、去杠桿”即“三去”是推進供給側改革的重點和難點，是對過去多年形成的實體經濟產能存量、房地產庫存、債務存量的革命性調整。

供給側“三去”是一項挑戰性很大的工作。與培育增量相比，調整或去掉存量難度更大。因為存量涉及既得利益，去掉存量意味著一些既得利益的喪失；存量涉及“路徑依賴”，調整或去掉存量意味著要擺脫既有路徑；存量涉及觀念和情感，調整或去掉存量意味著改變觀念和擺脫對熟悉事物的依戀；存量涉及風險，調整或去掉存量意味著風險的暴露。推進“三去”說明我們敢于面對問題和解決問題。

“去產能”是重中之重

1.“去產能”刻不容緩。首先，本輪產能過剩具有程度重、持續時間長、行業多、騰挪空間小的特點。鋼鐵、煤炭、電解鋁、水泥、玻璃、造船、冶金等行業的產能利用率只有70%左右，個別行業不到60%；截止2015年底，PPI已連續47個月負增長；產能過剩涉及行業不但存在于傳統產業，還蔓延到風電設備等一些戰略性新興產業；與加入WTO前的產能過剩相比，本輪產能過剩遇到了發達國家復蘇乏力、新興經濟體經濟下行的夾擊，寄希望于國外市場消化產能過剩的空間縮小，盡管通過“一帶一路”戰略可以解決部分問題，但可能難以達到以前的效果。

其次，落后產能已成為經濟轉型升級的巨大障礙。結構性產能過剩的大規模存在，不僅極大地浪費了資源能源，破壞了環境，惡化了資源配置，而且帶來了巨大的債務負擔，累積了經濟泡沫和經濟風險。更主要的是，這些落后產能擋住了新興產業成長的通道，成為保持國民經濟持續健康發展、打造中國經濟“升級版”的“攔路虎”。

再次，去產能可為促進經濟轉型升級帶來新的動力。去產能雖然會帶來陣痛，但只要我們咬牙挺住，就可以除舊布新、鳳凰涅槃、獲得新生。去產能可以倒逼地方、行業、企業加快發展高附加值、符合產業轉型升級方向的新產業，真正依靠技術進步、提升人力資本、推進信息化等來提升產業發展的質量和效益，從而為打造中國經濟升級版提供強大動力。

2.產能過剩的主要原因。產能過剩有周期性產能過剩和結構性產能過剩兩種。周期性產能過剩有些是正常的，因為市場經濟具有周期波動的特點，會存在供給與需求信息不對稱情況。某些企業由于判斷失誤、投入過多而出現產能過剩，其程度不會太重、范圍不會太寬、持續時間不會太長。而結構性產能過剩則是由于體制和模式原因而產生的大范圍、長時間的產能過剩，這種產能過剩危害更大，是我們要重點關注和解決的問題。本輪產能過剩部分表現為周期性產能過剩，但主要表現為結構性產能過剩。

結構性產能過剩的原因主要有兩個方面：

一方面，與工業化階段轉換有關。2000年以來，中國工業化開始進入中期向后期過渡階段，經濟高速增長，尤其是房地產、重化工業等行業快速發展，誘使煤炭、鋼鐵、電解鋁、水泥和平板玻璃等行業的企業按照產能的最高限來設計生產能力。但隨著2008年國際經濟危機的爆發，重化工業開始由資源能源密集型重化工業階段前期進入到知識或技術密集型重化工業階段后期，煤炭、鋼鐵、電解鋁、水泥、玻璃等資源能源密集型重化工業發展的高峰期已過，于是這些行業的產能過剩問題日益凸顯出來。

另一方面，與干部考核制度有關。長期以來，中國形成了以GDP為導向的干部考核制度，GDP、工業增加值、財政收入等指標的考核權重很高，于是很多地方政府熱衷于追求對GDP貢獻較大的產業發展。在政府主導經濟體制下，即使部分行業開始出現產能過剩，也不會自動及時出清，而是會以種種辦法維持產能過剩，以實現GDP 的高增長。

同時，2009年推出的四萬億投資和十一大產業振興計劃等經濟刺激政策，雖然對保增長起到了積極作用，但對產能過剩則起到了推波助瀾的作用，導致了一些本已過剩的行業出現進一步產能過剩。

3. 去產能關鍵是要處理好政府與市場的關系。去產能是一項復雜而艱巨的工作，需要處理好政府與市場的關系，需要同時發揮好政府和市場的作用。

去產能首先要發揮好市場在配置資源中的決定性作用。如前所述，造成產能過剩的一個重要原因是政府主導型經濟體制和GDP導向干部考核制度。因此，去產能的根本出路在于深化市場化改革，讓市場在資源配置中發揮決定性作用。首先，要讓市場主體真正按照市場規律和市場需求組織生產；其次，要推動價格機制改革，實現生產要素價格的完全市場化，避免不合理的價格信號對產業發展帶來錯誤誘導；三是引導政府切實轉變職能，尊重市場規律，不強迫企業擴大生產規模。

但單純靠市場去產能也存在缺陷：一是市場自我調節的周期太長；二是去產能帶來的失業、債務、呆壞賬等問題，僅靠市場無法解決。因此，在去產能過程中還要發揮好政府的作用，政府不能做“甩手掌柜”，而要在轉變政府職能的前提下，做好如下幾方面的工作：首先，要加快完善相關法律法規，使去產能有法可依、有章可循；其次，要加快制定和完善相關的行業標準，特別是技術標準和環保標準，通過提高標準引導企業主動淘汰落后產能；再次，要制定合理的財稅、金融、土地政策，做好基本的社會保障工作；最后，要加強協調與管理，妥善處理好去產能中面臨的各種復雜問題。

4. 去產能必須改革干部考核制度。導致產能過剩的一個重要原因是干部考核制度，因此去產能就必須改革GDP導向的干部考核制度。

產能過剩源于粗放的發展模式，而粗放的發展模式源于干部考核制度。如果不改變干部考核制度，發展模式就不可能改變，產能過剩就不能解決。政府的主要職責是提供產權保護、福利保障、環境保護等公共服務，為企業創造一個公平競爭的市場環境，因此對干部的考核應緊緊圍繞公共服務展開，而不是主要圍繞GDP增長展開。

改革干部考核制度，就要降低GDP、工業增加值、固定資產投資、財政收入等指標的考核權重，提高生態環境、資源節約和能源效率、民生類指標的考核權重。當然這項改革能否順利推進，還有賴于政治體制改革的推進。

5. 以可控方式釋放產能淘汰風險。在多年經濟高速發展中，中國積累了落后產能過剩、資產價格泡沫、地方債務過多、銀行不良資產率上升等經濟風險。

在所有經濟風險中，落后產能過剩尤為引人注目。淘汰落后產能會產生如下風險：首先，淘汰落后產能，如果沒有其他接續產業跟上，會導致短期經濟增長速度下滑。其次，在市場經濟條件下，淘汰落后產能與形成新產能應是同步的，但在目前情況下，淘汰落后產能與形成新產能可能不同步，由此導致產業和產品可能出現斷檔。再次，地方財政收入出現下降。特別是對那些落后產能集中又缺乏現代接續產業的地區來說，淘汰落后產能，將大幅減少財政收入。再次，金融信貸風險增加，在淘汰落后產能過程中，部分企業會破產，部分生產線會被淘汰，由此引發企業資金鏈的風險，進而增加銀行信貸風險。最后，淘汰落后產能，會淘汰部分企業，導致就業崗位減少，下崗人員增加。

針對以上淘汰落后產能過程中的風險，中央“十三五”規劃建議按照“兩害相權取其輕”的原則，提出“以可控方式和節奏主動釋放風險”，這表明了中央以壯士斷腕的決心，打破剛性兌付，退出和重組“僵尸企業”，同時做好社會政策托底工作，將風險控制在有限范圍內的處置思路。

在實際操作中，如何以可控方式和節奏主動釋放淘汰落后產能中的風險？一是加強統籌規劃。淘汰落后產能涉及多個部門，各部門要加強統籌協調，制定科學的工作方案。針對不同行業進行分類處理，要把握好淘汰的節奏。二是加快培育接續產業。關鍵是加快開發具有自主知識產權的新技術和附加值較高、具有市場競爭力的新產品。三是深化“銀政企”協作。建立淘汰落后產能的“銀政企”合作機制，三方定期進行溝通與協調。四是加大財政和金融政策支持力度。建立財政專項資金，對相關企業進行扶持。制定財稅、金融和土地等激勵政策，鼓勵企業主動淘汰落后產能。五是保障企業職工的權益。為下崗職工提供必要的經濟補償，提供最低生活保障。加大培訓力度，提升下崗職工的再就業能力，妥善安置好下崗職工。

補短板：重點補好生態和農村貧困短板

2015年底的中央經濟工作會議提到的“補短板”內容包括生態建設、精準扶貧、培育發展新產業、基礎設施建設、人力資本投資、農村發展等。

1. 補好生態短板。中國生態環境短板的主要表現：一是大氣、水、土壤等污染比較嚴重；二是資源能源的利用率比較低，能源結構不夠合理，煤炭消費占整體能源消費的比例較高；三是生態退化較為嚴重，比如沙漠化、水土流失等。

建設生態文明的重點是從源頭控制和減少資源能源消耗和環境污染排放，要做到這一點就必須提高全要素生產率，而提高全要素生產率正是供給側改革的要義。

首先，推進針對主體的改革，推動生態文明建設。生態文明建設需要全社會各個主體的共同行動，需要調動各主體建設生態文明的積極性。一方面要制定激勵政策，另一方面要推進各主體自身的改革，消除其浪費資源、破壞環境的制度根源。改革重點是國有企業改革和政府改革。對國有企業來說，要通過混合所有制改革、國有資產管理體制改革等，減少和抑制壟斷，促進市場公平競爭，優化資源配置，減少資源消耗和浪費。對政府來說，要通過以“簡政放權、放管結合、優化服務”等為重點的行政管理制度改革等，轉變職能，精簡機構和人員，強化公共服務，減少對市場的直接干預，降低企業成本，激發企業創新活力，提高政府效率，減少企業和政府對資源環境的依賴。

其次，推進生產要素改革，推動生態文明建設。重點推進如下針對要素有效投入和要素升級的改革，特別是符合供給側改革要義的促進要素升級方面的改革：通過推進科技制度改革，優化科技資源配置，提高經濟對科技的依賴性，減少經濟對資源環境的依賴性，促進綠色低碳技術的進步和綠色低碳產業的發展；通過推進教育人才制度改革，不斷提高全民素質，增加人力資本，提高勞動生產率，降低資源能源消耗率；通過金融制度改革，減少貨幣超發，優化資金配置，降低企業融資成本，發展綠色金融；通過土地制度改革，抑制土地財政，優化土地資源配置，提高土地利用效率；通過資源產權制度改革，明確資源保護主體和責任，避免“公地悲劇”，減少資源消耗和浪費；通過環境制度改革，明確環境治理和生態建設主體和責任，劃定生態紅線，推進生態環境產品交易，遏制環境污染惡化趨勢。

再次，推進針對結構的改革，推動生態文明建設。供給側改革的要義是提高效率，而提高效率的“三大發動機”中有結構優化這一發動機。結構優化是指新型工業化、新型城鎮化、區域經濟一體化和國際化等。阻礙結構優化的制度很多，如戶籍制度、城鄉差別福利保障制度、城鄉不統一土地制度、行政區劃制度等。因此，必須加快推進戶籍制度改革，消除人口自由流動的障礙，推進農民市民化，使更多農民分享現代城市文明；加快推進城鄉差別福利保障制度改革，盡快形成城鄉統一的養老、醫療衛生、低保、公共服務等制度；加快推進土地制度改革，建設城鄉統一的建設用地市場，保障農民土地權益，優化土地資源配置；推進行政區劃制度改革，如推進省直管縣、大鎮改革等，減少管理層級，實現責權利對稱。通過這些針對結構的改革，以促進結構優化，提高效率，減少資源消耗和環境污染。

2. 補好農村貧困短板。農村是中國二元社會結構中的短板，農村貧困則是短板中的短板。根據“十三五”規劃，2020年中國要全面建成小康社會，就必須實現全部脫貧?，F僅剩下6年時間，平均每年要減貧1170萬，平均每月要減貧100萬，時間非常緊迫，任務非常艱巨。

農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務。必須充分發揮政治優勢和制度優勢，堅決打贏脫貧攻堅戰，實施脫貧攻堅工程，實施精準扶貧、精準脫貧，分類扶持貧困家庭，探索對貧困人口實行資產收益扶持制度，實行脫貧工作責任制。

7017萬貧困人口要一個一個地解決，只有這樣才能全面建成小康社會。全面脫貧要多途徑開展：第一，產業脫貧，即通過發展農村產業，解決貧困人口的就業問題，使其中的3000萬人脫貧；第二，轉移就業脫貧，即將貧困農村的富余勞動力轉移到更為發達的地區就業，使其中的 1000萬人脫貧；第三，異地搬遷脫貧，即將那些區位條件差、交通落后、生態環境惡劣的貧困農村居民整體搬遷移民到經濟條件較好的地區，使其中的1000萬人脫貧；第四，社保政策兜底脫貧，即通過社會福利保障等措施，使其余2000萬貧困人口全部脫貧。

（作者為國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員）