如何化解“去產能”陣痛

廖天舒 何大勇 金偉棟 劉月

未來2-3年內，代表性產能過剩行業(yè)及其上下游產業(yè)總失業(yè)人數(shù)可能達300萬-350萬人，將推高全社會失業(yè)率0.2%-0.3%

在去產能過程中，“員工安置與再就業(yè)”和“資本效率與壞賬處置”是兩大焦點問題。針對這兩大問題，本文結合國際案例、企業(yè)訪談、文獻研究和波士頓咨詢公司在全球范圍內與政府和企業(yè)的合作經驗，提出了具體建議。

員工安置與再就業(yè)

去產能帶來的員工安置與再就業(yè)問題總體可控，但局部地區(qū)面臨較大挑戰(zhàn)。未來2-3年將成為產能過剩行業(yè)的寒冬，企業(yè)效率低下、員工冗余、歷史包袱沉重已成為阻礙企業(yè)轉型升級的掣肘。根據(jù)我們的測算，未來2-3年內，代表性產能過剩行業(yè)及其上下游產業(yè)總失業(yè)人數(shù)可能達300萬-350萬人，主要集中在西北、華北和東北地區(qū)，這將推高全社會失業(yè)率0.2%-0.3%。不過，相比1998年約2100萬的下崗人數(shù)，考慮到目前更加完善的社會保障和福利制度，本次員工安置大潮在國家層面整體可控。

但不應忽視的是，煤炭、鋼鐵企業(yè)是許多地方的經濟支柱，吸納了當?shù)卮罅康木蜆I(yè)人口，若采用過于激進的方式去產能而未能妥善安置下崗員工，將給地方經濟和社會穩(wěn)定帶來隱患。

縱觀各國的改革經驗，主要有內退買斷、創(chuàng)造公共服務、培訓分流、轉型升級創(chuàng)造新機會，以及建立人才培養(yǎng)長效機制等五種員工安置方式。

方式一：企業(yè)內部退養(yǎng)、提供離職津貼等措施可避免短期內社會問題的集中爆發(fā)，但需要政府資金和政策配套。

根據(jù)世界銀行對各國的觀察以及中國1998年下崗潮的經驗，鼓勵提前退休、提供離職津貼依然是最直接有效的安置方式，尤其是針對臨近退休、再就業(yè)難度大的員工。但是，這些短期應對方式加重了政府及企業(yè)本身的財政和財務負擔，并未給社會經濟創(chuàng)造價值，因此還需要積極創(chuàng)造再就業(yè)的條件和機會。

方式二：政府提供階段性公共服務就業(yè)機會，給予下崗員工尋求再次正式就業(yè)的過渡期。

韓國在1997年亞洲金融危機后實施的經濟改革曾導致大量職工下崗。為此，韓國政府推出“大眾工作計劃”，為低收入且沒有資格取得失業(yè)保險待遇的失業(yè)人員提供幫助，主要提供四大類工種：（1）基礎設施建設，如森林培育、維修公共設施等；（2）為社會服務機構和慈善機構提供服務；（3）打掃環(huán)境衛(wèi)生；（4）參與政府的信息建設工作。僅1999年，“大眾工作計劃”提供了約40萬個工作崗位，降低了2%的失業(yè)率。

方式三：企業(yè)或政府提供再就業(yè)培訓，向服務型行業(yè)分流。

荷蘭郵政曾開展過大規(guī)模的員工培訓再就業(yè)行動，并給予一定過渡期和資金獎勵，僅安保工作崗位就成功對接了上千員工。德國魯爾區(qū)在轉型過程中建立了全國最大的職業(yè)培訓學院和各類再培訓中心，還與招工局聯(lián)網，向每個培訓者提供兩個以上的就業(yè)機會。

方式四：企業(yè)通過自身業(yè)務轉型升級，創(chuàng)造新的就業(yè)機會，并對老員工進行專業(yè)技能的培訓轉崗，帶來新的經濟價值。

德國魯爾區(qū)曾以傳統(tǒng)工業(yè)蜚聲全球，而20世紀50-60年代的新技術革命浪潮給魯爾區(qū)造成了巨大沖擊。隨后，魯爾地方政府制定了“新產業(yè)化”政策，以產業(yè)結構調整促進就業(yè)結構調整：一是建立技術設計園區(qū)，引入并創(chuàng)建212家新興企業(yè)，創(chuàng)造了3650個工作崗位，并通過引入新的人才強化對年輕勞動力的技術轉型改造。產業(yè)結構的改變極大促進了就業(yè)結構的優(yōu)化，截至2010年，化工、物流、商業(yè)貿易和醫(yī)療保健行業(yè)吸納了56萬從業(yè)人員。二是根據(jù)地區(qū)的發(fā)展歷史和資源稟賦進行工業(yè)遺產綜合開發(fā)，打造“工業(yè)旅游”品牌。例如，保留傳統(tǒng)行業(yè)的小規(guī)模模擬生產，讓游客參與工業(yè)流程，或將廢棄工廠改造成文化娛樂設施。由于旅游業(yè)屬于勞動密集型行業(yè)，且對專業(yè)技術能力要求不高，從而創(chuàng)造性地解決了傳統(tǒng)產業(yè)員工過剩的問題。

方式五：建立高等教育及職業(yè)培訓長效機制，培育新興技術，促進經濟健康發(fā)展。

德國魯爾區(qū)的再次騰飛離不開當?shù)卣畬Ω叩冉逃吐殬I(yè)教育的高度重視和持續(xù)投入。13年內，魯爾區(qū)從一個沒有任何大學的地區(qū)轉為歐洲境內大學最密集的地區(qū)。為了加強科研成果的應用，還從多特蒙德經過波鴻、埃森、哈根直到杜伊斯堡建立起一條橫貫全區(qū)的“技術之路”，把區(qū)內的經濟中心和研究中心聯(lián)系起來。

結合以上國際經驗，我們建議中國在本輪去產能過程中重點采用下述員工安置方式：（1）鼓勵企業(yè)幫助員工培訓再就業(yè)，并積極與大型用工單位、招聘信息平臺建立合作；（2）創(chuàng)造公共服務崗位分流員工，尤其可考慮針對公共服務供給不足的領域，如醫(yī)療、教育等；（3）針對即將退休的員工，或當企業(yè)無能力提供培訓和再就業(yè)機會時，給予員工必要的退養(yǎng)和離職保障；（4）企業(yè)和政府還可通過“創(chuàng)業(yè)支持基金”或稅收優(yōu)惠等方式，扶持有條件的員工轉型為小微型私營業(yè)主，如開辦小商店、小型餐飲業(yè)務，對其生活進行補貼；（5）鼓勵企業(yè)通過業(yè)務轉型升級帶動崗位升級，特別是具備資金和技術實力、綜合化經營能力的龍頭企業(yè)。

上述方案的實施離不開良好的資金和制度支持。

首先是資金支持。無論采用上述何種方式，員工安置和培訓費用都將需要巨大的資金開支。對于尚能維持正常經營甚至具備盈利能力的企業(yè)，相關費用應由企業(yè)自身承擔，而對于深陷轉型發(fā)展困境的企業(yè)，則不得不依托中央和地方政府的資金支持。

目前，中央政府已有相應的舉措出臺，財政部已從今年1月1日起正式征收專項資金。地方政府層面，則可以考慮下述幾個潛在的資金籌措方式：（1）發(fā)行長期專項債券籌措資金；（2）劃撥部分國有資本到社保基金；（3）由各級政府、企業(yè)和社會組織共同出資成立公益培訓基金。

其次是制度支持。當前中國勞動力市場的主要困境之一是勞動力要素的僵化。對大型企業(yè)、國有企業(yè)而言，近乎終身雇傭制的人才管理方式導致高額的人員開支負擔和較低效的人力資源配置；對員工而言，固化的知識技能和工作崗位也禁錮了自身發(fā)展。因此，建議政府適度調整關于員工解聘的相關法律條款，同時鼓勵和規(guī)范勞務派遣制等靈活的用工方式，逐步盤活僵化的勞動力市場。

此外，勞動力要素的流動困難同樣阻礙了企業(yè)發(fā)展的彈性和員工自身的成長。許多老工業(yè)基地難以在短期內培育新興服務行業(yè)吸收大量失業(yè)人群，當?shù)氐膯T工已經成為“鋼二代”、“煤二代”，在城鎮(zhèn)失業(yè)后無法選擇回家務農，而當前的戶籍制度、社保政策又給流動人口的外出務工帶來較大不確定性。若能在以上領域提升制度的靈活性，促進勞動力要素的跨區(qū)流動，將有可能進一步釋放經濟活力，促進傳統(tǒng)行業(yè)員工參與到新興地區(qū)和行業(yè)的建設中去。

資本效率及壞賬處置

銀行業(yè)整體壞賬壓力正在逐漸增大。根據(jù)銀監(jiān)會的披露，商業(yè)銀行2015年底不良率為1.67%，不良貸款達到1.27萬億元，連續(xù)16個季度上升。參照其他國家經濟下行期壞賬水平，預計國內不良率仍有顯著上升風險。

壞賬壓力在幾大產能過剩行業(yè)明顯，伴隨著企業(yè)的關停并轉、兼并整合，預計壞賬壓力將會繼續(xù)攀升。以煤炭、鋼鐵、有色、水泥四大行業(yè)為例，目前存量有息負債合計5.4萬億元，其中煤炭行業(yè)約2萬億元，鋼鐵2.3萬億元，有色0.7萬億元，水泥0.4萬億元。四大行業(yè)的有息負債20%-40%成為不良資產，未來三年壞賬釋放可能達到1萬億-2萬億元。

但銀行業(yè)整體上有能力和資本積累來應對壞賬風險。假設未來三年商業(yè)銀行受到“去產能”和“去庫存”等多重影響，不良貸款占比達到8%-10%，以2015年貸款規(guī)模為基數(shù)，潛在不良貸款約為6.1萬億-7.6萬億元。此外，2015年銀行在債券市場、應收賬款和理財產品上的信用敞口約為40萬億元，同樣基于情景假設潛在不良貸款占比到8%-10%，潛在的不良資產可達 3.2萬億-4萬億元。由此推算，在壞賬壓力較大的情景下，未來幾年商業(yè)銀行潛在的不良資產可能達到約9.3萬億-11.6萬億元。

銀行業(yè)在凈資產受侵蝕前，主要有兩大手段內部消化壞賬：一是貸款損失準備，2015年，商業(yè)銀行貸款損失準備為2.3萬億元；二是營業(yè)利潤，未來三年，不考慮業(yè)務規(guī)模增長，累計撥備前利潤約為8萬億-9萬億元。貸款損失準備和未來三年撥備前利潤累計約10.3萬億-11.3萬億元，基本可覆蓋潛在不良資產。因此，我們判斷中國銀行業(yè)整體上有一定能力和積累應對本輪壞賬風險。

此外，中國商業(yè)銀行資本凈額13.1萬億元，資本充足率13.45%，核心一級資本凈額為10.6萬億元，資本充足率達10.91%，均遠高于最低監(jiān)管要求。即使在極端情景下需要以凈資產沖銷不良資產，仍有較大的風險吸收空間。

不過值得注意的是，本輪改革的背景與1998年中國壞賬處置經驗有所差異，可能會產生兩大限制條件。一是中國經濟正處于轉型階段，實體經濟尤其是新興產業(yè)和傳統(tǒng)產業(yè)中的優(yōu)勢企業(yè)仍需要金融體系的資源支持。如果金融業(yè)的利潤空間在短時間內過度壓縮，將會導致金融業(yè)資本補充緊張，進而可能影響社會融資規(guī)模的增長，不利于經濟轉型。二是當前政府部門的負債率高于1998年，并仍面臨著地方債置換的挑戰(zhàn)。如金融體系需大范圍依賴政府救援注資，客觀上會給政府造成較大的財政壓力。

雖然從整體上看風險可控，但金融體系仍應做好嚴密監(jiān)控和充分準備。在應對大量債務違約過程中，應當鼓勵市場主體積極發(fā)揮能動性，創(chuàng)新壞賬處置模式，完善相關法規(guī)制度。

方式一：鼓勵銀行等金融機構發(fā)揮能動性，積極處置自身壞賬。鼓勵銀行調整信貸政策，及時壓縮對落后產能和“僵尸企業(yè)”授信，減少金融資源浪費。中國部分地方政府出于GDP、就業(yè)、稅收等各種考慮，一定程度上會直接干預金融機構。建議行業(yè)監(jiān)管機構進一步加強對信貸指引的宣貫和對金融業(yè)風險管理能力的系統(tǒng)把控，加強與地方性金融監(jiān)管機構的協(xié)調，“步調一致”支持國家經濟結構轉型。同時，金融機構自身加強行業(yè)調研，主動調整信貸結構，防止新增資金進入已知的產能過剩行業(yè)。

方式二：鼓勵銀行主動披露風險，以自有利潤消化壞賬。為鼓勵銀行主動披露風險，監(jiān)管機構需適度提升風險容忍度。從全球范圍來看，經濟下行期或大舉改革期間，壞賬率通常會升高至5%-8%以上，然后通過幾年的時間逐步恢復。針對改革的重點行業(yè)，監(jiān)管機構還可考慮進一步合理簡化壞賬處置的要求，加速壞賬出清。總體上，鼓勵銀行業(yè)依托自身超額撥備和撥備前利潤，主動管理風險，避免風險的過度積累和放大。

方式三：商業(yè)銀行、證券公司等機構應積極發(fā)展投行能力，支持產能過剩行業(yè)并購整合。商業(yè)銀行可通過發(fā)展自身投行能力，以并購貸款等形式支持優(yōu)勢企業(yè)承債式兼并重組不良資產，化解行業(yè)壞賬。證券公司立足于資本市場支持實體經濟，應強化自身財務顧問和并購融資能力。還要加強產品創(chuàng)新，發(fā)揮夾層融資的作用，與優(yōu)先級資金的提供者共同分層次分攤并購貸款的風險。建議監(jiān)管機構支持有能力的銀行、證券公司等金融機構在投行能力上進行創(chuàng)新，完善夾層融資的相關規(guī)定，以更好地支持優(yōu)勢企業(yè)并購重組。

方式四：對于信托、基金子公司等機構，建議參考商業(yè)銀行不良資產處置的相關規(guī)定，盡快完善非銀行金融機構風險項目處置的相關政策。目前，上述非銀行金融機構缺乏成熟完善的風險項目處置制度和市場。整體上，非銀金融機構缺乏明確的壞賬確認、分類、披露、核銷和折扣轉讓政策，資產管理公司等主體也缺乏明確的市場地位，難以常態(tài)化參與風險項目處置。建議參考商業(yè)銀行不良資產處置的相關規(guī)定，盡快完善非銀行金融機構風險項目處置的相關政策。

方式五：發(fā)揮資產管理公司的專業(yè)作用，鼓勵發(fā)展多類機構和多種資本市場化參與不良資產處置。參考1998年的經驗，為資管公司在處理產能過剩行業(yè)時的風險權重計算給予優(yōu)惠，或是由相關商業(yè)銀行提供低息的類政策性貸款，降低資產處置的資金成本；支持資產管理公司利用國內外資本市場和多種工具（如優(yōu)先股、可轉債）補充資本，支持不良資產處置規(guī)模的擴大；稅收方面，針對難點行業(yè)的不良資產處置業(yè)務設計稅收優(yōu)惠政策，鼓勵資管公司化解壞賬風險。

方式六：鼓勵發(fā)展多類機構市場化參與不良資產處置市場，提升針對困難不良資產的價格發(fā)現(xiàn)和處置能力。專業(yè)化的不良資產投資機構如不良資產基金、夾層基金、特殊機遇投資基金和具有重整能力的房地產基金等，往往具有差異化的重整運營和價格發(fā)現(xiàn)專長。以美國為例，雖然美國政府在金融危機中直接救援了部分金融機構，但是危機后期的壞賬處置整體上仍主要依靠私營機構。以美國的橡樹資本、孤星和阿波羅為代表的前30大不良資產私募投資基金在2009 -2014年合計募集3180億美元，承接了美國金融業(yè)大量的不良資產。建議在國內鼓勵發(fā)展市場化不良資產投資基金，支持它們積極參與債務重組、兼并收購和運營重整，可加速困難資產的處置。

方式七：針對重點風險地區(qū)和階段，探索開放不良資產處置的一級市場的參與者和交易平臺。相較于國外開放的不良資產處置市場，中國商業(yè)銀行批量打包轉讓不良資產的一級市場，目前仍局限于四大國有資產管理公司和近期成立的15家地方資產管理公司，并未直接向外部機構開放。而地方資產管理公司組建時間尚短，不能跨區(qū)域經營，并且需承擔政策性債務重組的工作，僅依賴資產管理公司可能會難以快速、全面地承接和處置大量不良資產。因此，建議研究在重點地區(qū)和階段，向合格投資者放開不良資產的一級市場。

當然，開放市場的前提是能夠妥善管理道德風險，例如依托金交所或互聯(lián)網不良資產交易平臺，控制道德風險。交易所和互聯(lián)網平臺的固有特點可以在很大程度上保證公平和公開性。因此，建議監(jiān)管部門跟進明確相關平臺的市場地位，完善掛牌、公示和交易的程序，使之成為市場開放的重要配套建設。

方式八：探索 PPP 類基金合作形式，依托財政資金撬動私營部門資本，發(fā)揮專業(yè)資產管理人的作用。以美國為例，2008年金融危機后，政府計劃通過FDIC和美聯(lián)儲與私人投資者合作，撬動私營部門資金，最大程度運用納稅人的資金。計劃推出半年后，2009 年八家市場化的資產管理公司共投入約73億美元，財政部按1：1的比例配套投入73億美元，并且按1：2的比例提供財政部貸款147億美元，在半年內募集294億美元，取得了較好的效果。建議探索利用地方產業(yè)重組基金的方式，讓有實力的資管公司作為資產管理人，地方政府牽頭募資，委托資管公司管理。

方式九：鼓勵壞賬處置模式創(chuàng)新，如不良資產證券化和銀行設立“壞銀行”子公司。首先，落實不良資產證券化，注重發(fā)揮境內外金融機構的輔助作用。在真實出售和破產隔離的前提下，建議支持商業(yè)銀行與資產管理公司、私募基金、投資銀行合作，利用境內外資本市場，靈活設計符合市場投資需求的證券化產品。需從交易結構和收益分配順序上，注重發(fā)揮資產服務商的能動性。結合證券市場銷售環(huán)境，考慮適當減輕銀行作為發(fā)起人并持有劣后級證券時的資本壓力。

其次，探索設立銀行集團內部主動隔離風險的“壞銀行”子公司。在危機大規(guī)模發(fā)生前，銀行若及時在集團內部自主設立“壞銀行”，主動剝離不良資產和不具有吸引力的業(yè)務，有助于銀行及時管控和隔離風險，減輕政府財政負擔。“壞銀行”子公司形成不良資產池，通過規(guī)模化和專業(yè)化處置，其利潤還可反哺銀行母公司。例如，2002年日本瑞穗銀行設立兩家全資“壞銀行”子公司，分別承接國內和國外不良資產，同時又設立另一合資子公司，引入外國投行作為少數(shù)股東，向“壞銀行”子公司提供壞賬重組、并購和金融服務等專業(yè)支持。建議國內商業(yè)銀行在大規(guī)模壞賬爆發(fā)前，可探索預先設立獨資或合資資產管理子公司，主動剝離自身的不良資產。

“壞銀行”子公司的經營能力建設對于最終成效非常關鍵。一方面，應針對壞賬資產組合，進行定制化的分類組合管理。以英國某銀行的非核心（Non-Core）資產處置為例，可將壞賬按照市場吸引力、逾期時間和所在行業(yè)進行詳細分類，針對其他銀行、資產管理公司、夾層基金、私募基金、房地產開發(fā)商等主體的不同偏好，設計差異化的處置業(yè)務策略。另一方面，要從組織架構、共享服務、人才隊伍與母行形成協(xié)同，平衡壞賬處置速度與價值回收的關系。

（作者單位為波士頓咨詢公司）