環(huán)境污染成小康建設(shè)突出短板

陳吉寧

環(huán)境治理是一項(xiàng)持久戰(zhàn)，要解決當(dāng)前的污染問(wèn)題，所需時(shí)間不是五年、十年，而是幾十年，乃至更長(zhǎng)。我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持不懈地加大治理力度，保持高壓態(tài)勢(shì)，并反映在年度工作和中長(zhǎng)期規(guī)劃中

2016年4月26日，我受?chē)?guó)務(wù)院委托，在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議上作了“2015年度全國(guó)環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況”的報(bào)告。報(bào)告反映了2015年度中國(guó)環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成的情況，分析了存在的問(wèn)題，研究并提出了今后的工作重點(diǎn)。在此次會(huì)議上，全國(guó)人大常委們對(duì)于當(dāng)前環(huán)境保護(hù)工作面臨的問(wèn)題，以及解決問(wèn)題的途徑和措施，也提出了很好的意見(jiàn)和建議。2015年新環(huán)保法正式實(shí)施后，全國(guó)人大環(huán)資委向全國(guó)人大提出建議，將這項(xiàng)工作列入2016年監(jiān)督工作計(jì)劃，并得到采納。2016年首次開(kāi)展這項(xiàng)工作，全國(guó)人大環(huán)資委高度重視，按照全國(guó)人大常委會(huì)的指示要求，環(huán)保部提前就報(bào)告的結(jié)構(gòu)框架和主要內(nèi)容，與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)進(jìn)行了溝通，為以后例行開(kāi)展好這項(xiàng)工作打下基礎(chǔ)。

從報(bào)告反映的情況看，近年來(lái)，國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)高度重視環(huán)境保護(hù)工作，認(rèn)真貫徹實(shí)施環(huán)保法等相關(guān)法律法規(guī)，不斷加大環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法力度，為解決突出環(huán)境污染問(wèn)題，做了大量扎實(shí)有效的工作，成效明顯。2015年，“十二五”規(guī)劃確定的環(huán)境約束性指標(biāo)都如期完成，主要污染物減排年度目標(biāo)超額完成，中國(guó)環(huán)境質(zhì)量得到進(jìn)一步改善。但是，中國(guó)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)依然非常嚴(yán)峻，生態(tài)環(huán)境，特別是大氣、水、土壤污染已成為全面建成小康社會(huì)的突出短板。報(bào)告反映了許多老問(wèn)題，也有不少新問(wèn)題，值得我們高度重視和認(rèn)真對(duì)待，主要包括以下五個(gè)方面。

第一，經(jīng)過(guò)幾年強(qiáng)力治污，空氣質(zhì)量整體改善，但是，污染程度仍很高，改善難度越來(lái)越大，部分城市還出現(xiàn)了反彈。主要污染因子也有新的變化，臭氧污染問(wèn)題日益增多，防治難度不可低估。第二，前幾年總量減排發(fā)揮了重大作用，但未納入總量減排目標(biāo)的總磷污染凸顯出來(lái)。“十三五”提出以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的治理思路，應(yīng)綜合考慮各種污染因素，綜合施策，別頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，最后花了很大力氣，環(huán)境質(zhì)量卻沒(méi)有得到根本改善。第三，土壤污染危害大，且比較隱蔽，嚴(yán)重后果可能會(huì)在今后一段時(shí)間集中爆發(fā)，治理難度大、治理費(fèi)用高，建議盡快出臺(tái)土十條，盡早開(kāi)展相關(guān)工作。第四，解決重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題要出真招、見(jiàn)成效。城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的建設(shè)運(yùn)行、城市黑臭水體的整治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染防治等，一直是薄弱環(huán)節(jié)，不管是治理方式，還是治理力度都顯不足，需要與有關(guān)部門(mén)通力合作破解難題。第五，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的改革措施要進(jìn)一步深化。雖然之前已出臺(tái)很多措施，相關(guān)改革試點(diǎn)也在進(jìn)一步推動(dòng)，環(huán)護(hù)部的內(nèi)部機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了調(diào)整，下一步關(guān)鍵是抓好落實(shí)。要總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，全面深化改革，建議如生態(tài)補(bǔ)償、流域管理體制、環(huán)保監(jiān)管制度等方面的改革要加快步伐，早見(jiàn)實(shí)效。

加大防治土壤污染力度

最近，媒體曝光了常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校周邊土壤污染問(wèn)題，這再次暴露出土壤污染的危害性。雖然報(bào)告對(duì)土壤污染防治作了介紹，但仍然還有許多問(wèn)題值得進(jìn)一步研究。主要包括以下三個(gè)方面。

第一，關(guān)于統(tǒng)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)和口徑是否準(zhǔn)確。報(bào)告中提到，“全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%”。用點(diǎn)位測(cè)量值代表全國(guó)土壤總的污染程度是否科學(xué)？它能不能全面反映當(dāng)前中國(guó)土壤污染的總體情況？第二，關(guān)于防治土壤污染的力度有待加強(qiáng)。報(bào)告介紹了“穩(wěn)步推進(jìn)土壤污染防治”情況，沒(méi)有一項(xiàng)是已經(jīng)完成或者全面推進(jìn)實(shí)施的。從這個(gè)角度看，目前還沒(méi)有全面開(kāi)展大規(guī)模的土壤污染防治。事實(shí)上，這方面工作十分緊迫，急需加強(qiáng)。第三，防治土壤污染的經(jīng)費(fèi)有待增加。我在上述報(bào)告中已經(jīng)介紹：2015年度，中央財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出2782.16億元，同比增長(zhǎng)13.9%；其中，安排大氣污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金106億元，水污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金121.5億元，重金屬污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金37億元。僅就這個(gè)口徑來(lái)比，土壤污染防治的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)僅為大氣的35%和水的30%。而實(shí)際上，土壤污染治理難度遠(yuǎn)大于大氣和水污染治理。目前，資金保障方面差距大，要想把工作做好，十分困難，建議加大財(cái)政保障力度。

在實(shí)施“三大戰(zhàn)役” （大氣、水、土壤污染防治）中要更加重視土壤污染問(wèn)題。報(bào)告中提到，耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，實(shí)際狀況還要嚴(yán)重。土壤污染的降解難度極其大，代價(jià)極其昂貴。所以，當(dāng)前必須加大力度制定統(tǒng)一、明確的土壤污染普查標(biāo)準(zhǔn)和普查范圍。因?yàn)楝F(xiàn)在土壤污染不僅是指耕地，城市建設(shè)用地也存在污染問(wèn)題。我認(rèn)為對(duì)這項(xiàng)工作要高度關(guān)注。當(dāng)前重點(diǎn)是開(kāi)展普查，要定時(shí)間表。不僅要普查耕地，還要普查原有城市的邊緣地區(qū)耕地，以及由工業(yè)園區(qū)改建的住宅區(qū)。只有通過(guò)全面普查才能分析和制定合理的治理方案。

減少濕地、海岸線對(duì)生態(tài)系統(tǒng)平衡的影響

報(bào)告中指出，2015年完成的全國(guó)生態(tài)環(huán)境10年（2000-2010年）評(píng)估結(jié)果表明，中國(guó)的自然海岸線長(zhǎng)度減少10.5%，只有1.8萬(wàn)公里海岸線。按照這個(gè)數(shù)字推算，大約減少了2000公里的海岸線，海岸帶自然濕地減少14.9%。以前我們更多地關(guān)注空氣、水和土壤等方面的問(wèn)題。實(shí)際上，濕地問(wèn)題也不容忽視，它是地球的腎，大規(guī)模濕地、海岸線減少會(huì)影響生態(tài)系統(tǒng)的平衡。

報(bào)告中提出，86.6%的地下水型飲用水水源地達(dá)標(biāo)。2016年初，水利部公布的地下水動(dòng)態(tài)月報(bào)中提到，2015年對(duì)分布于松遼平原、山西和西北地區(qū)盆地和平原、黃淮海平原、江漢平原的2103眼水井的監(jiān)測(cè)中，不適合人飲用的四類(lèi)水占32.9%，五類(lèi)水占47.3%，總共占80%。地表水水質(zhì)穩(wěn)中趨好，但近八成劣五類(lèi)水集中在海河、遼河、淮河和黃河流域，海河和遼河流域主要支流劣五類(lèi)水?dāng)嗝姹壤謩e為44%和33.3%。對(duì)這些劣五類(lèi)水、五類(lèi)水比較集中的地區(qū)要加大關(guān)注力度。

報(bào)告指出，湖泊的富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題沒(méi)有明顯改善。對(duì)這些湖泊的治理，以前可能已經(jīng)投了很多資金，但富營(yíng)養(yǎng)化還是很?chē)?yán)重。報(bào)告中沒(méi)有提到原因。我認(rèn)為治理思路要轉(zhuǎn)變，要把對(duì)湖泊的終端水體治理轉(zhuǎn)為源頭治理。如果不在湖泊的支流治理上下功夫，僅在湖泊內(nèi)部下功夫解決不了根本問(wèn)題。

建議對(duì)所開(kāi)展的工作、實(shí)施的舉措、在環(huán)境方面投入的財(cái)政資金總量與環(huán)境保護(hù)實(shí)際效果結(jié)合在一起，將重點(diǎn)區(qū)域的環(huán)境保護(hù)、治理措施與對(duì)地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際成效、影響結(jié)合起來(lái)分析，這樣做有利于更好地對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的績(jī)效和代價(jià)作出準(zhǔn)確判斷。

從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革著手，從根本上改善環(huán)境質(zhì)量

環(huán)境治理是一項(xiàng)持久戰(zhàn)，要解決當(dāng)前的污染問(wèn)題，需要的時(shí)間不是五年、十年，而是幾十年，乃至更長(zhǎng)時(shí)間，我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持不懈地加大開(kāi)展這項(xiàng)工作的力度，特別是打好污染治理的“三大戰(zhàn)役”。要長(zhǎng)期保持高壓態(tài)勢(shì)，并反映在年度工作和中長(zhǎng)期規(guī)劃中。

我們必須確立綠色發(fā)展理念，加大結(jié)構(gòu)性改革力度。要從根本上改善環(huán)境質(zhì)量，就應(yīng)該從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革著手。首先要控新治舊；同時(shí)，還要監(jiān)建并舉。不僅要加大監(jiān)管力度，還要加大環(huán)境污染治理及防治設(shè)施建設(shè)和利用力度。要按照綠色發(fā)展理念轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，最根本的是要從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下功夫。目光不能僅停留在控制污染物達(dá)標(biāo)排放上，還要加快環(huán)境治理的頂層設(shè)計(jì)，按照全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃的要求，以區(qū)域環(huán)境容量和區(qū)域環(huán)境戰(zhàn)略評(píng)價(jià)為依據(jù)，提出控制并逐步減少污染物排放總量的具體目標(biāo)，并依此來(lái)指導(dǎo)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的改革。例如，水污染問(wèn)題。現(xiàn)在有的河流環(huán)境容量已經(jīng)到極限了，如果繼續(xù)排放五類(lèi)水，盡管達(dá)標(biāo)排放，水質(zhì)卻還在不斷惡化。大氣質(zhì)量也是如此。

這就需要根據(jù)生態(tài)功能區(qū)劃的要求，進(jìn)行區(qū)域環(huán)評(píng)，掌握區(qū)域總體環(huán)境容量現(xiàn)狀，從而提出控制并減少污染物排放總量、逐年改善環(huán)境質(zhì)量的總體要求。這就是環(huán)境治理的頂層設(shè)計(jì)。我認(rèn)為，這項(xiàng)工作是當(dāng)前的薄弱環(huán)節(jié)。我們一定要從宏觀上控制污染物排放總量，并指導(dǎo)當(dāng)前的結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)。這項(xiàng)工作難度很大，工作量也很大，但必須要做。因?yàn)橛械牡胤江h(huán)境容量已經(jīng)達(dá)到極限。

把環(huán)境保護(hù)的關(guān)卡前移到污染源頭

環(huán)境保護(hù)部應(yīng)該把環(huán)境保護(hù)的關(guān)卡前移到污染源頭，具體要做到以下三個(gè)方面。

一是在規(guī)劃時(shí)，全面清理目前有關(guān)環(huán)境保護(hù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，包括產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，新的化學(xué)藥品投放市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)等。只有把標(biāo)準(zhǔn)定好了，在源頭上嚴(yán)格把關(guān)，才能更有效地保護(hù)環(huán)境。二是任何新材料、新的化學(xué)品在投入市場(chǎng)以前，先做好評(píng)估。現(xiàn)在的做法是先投放、先用，用完之后發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題再去解決。我們一定要把評(píng)估，尤其是對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的評(píng)估充分做好，然后，再允許它進(jìn)入市場(chǎng)，避免在先污染后治理的圈圈里循環(huán)。三是報(bào)告提到有關(guān)環(huán)保的刑事案件有2000多件，這充分彰顯了環(huán)保部門(mén)用法律保護(hù)環(huán)境的決心。我認(rèn)為在懲處方面還要繼續(xù)加重，讓膽敢違法的企業(yè)或個(gè)人付出更大代價(jià)，這樣才能更有效地保護(hù)好環(huán)境。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)保

第一，要統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)。這對(duì)增強(qiáng)區(qū)域生態(tài)功能、保障生態(tài)安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的意義。從目前重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)情況看，由于地域差異、條件差別，功能區(qū)建設(shè)的進(jìn)展、發(fā)揮的作用不盡相同。應(yīng)通過(guò)科學(xué)的指標(biāo)體系，合理的考核機(jī)制，保障重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)效益。建議在進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)適當(dāng)采取差異性考核評(píng)價(jià)機(jī)制，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和樹(shù)立科學(xué)的政績(jī)和發(fā)展導(dǎo)向，明確劃定環(huán)保目標(biāo)、責(zé)任紅線和底線，為全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)目標(biāo)提供科學(xué)依據(jù)。要推動(dòng)過(guò)去以資源開(kāi)發(fā)利用為主的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域，實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)和科學(xué)持續(xù)發(fā)展。

第二，要統(tǒng)籌城市和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作。目前，城市特別是大城市，既是環(huán)境污染的制造者，也是受害者。但不容忽視的是，農(nóng)村在受城市造成的環(huán)境污染影響的同時(shí)，由于農(nóng)村生產(chǎn)、建設(shè)和開(kāi)發(fā)造成的污染，也危害著城市的環(huán)境。要全面加強(qiáng)城鎮(zhèn)和農(nóng)村環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷增強(qiáng)城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。同時(shí)，重點(diǎn)圍繞城鎮(zhèn)和農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)，進(jìn)一步完善和強(qiáng)化環(huán)保公共服務(wù)體系，推動(dòng)環(huán)保公益性事業(yè)發(fā)展。

第三，要強(qiáng)化基層環(huán)保監(jiān)管。黨的十八屆五中全會(huì)確定了實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，對(duì)進(jìn)一步提高環(huán)境保護(hù)能力、推動(dòng)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治、強(qiáng)化環(huán)保制度落實(shí)，具有明顯的推動(dòng)和保障作用。目前，由于基層監(jiān)管力量不足，職能交叉等因素影響，造成地區(qū)工作不平衡、壓力傳導(dǎo)不夠、層級(jí)衰減突出等問(wèn)題。而且環(huán)境治理牽涉面廣，無(wú)論是空氣還是水污染問(wèn)題，往往都是跨區(qū)域、跨流域的，需要多地聯(lián)手協(xié)調(diào)。現(xiàn)行按行政區(qū)劃設(shè)置的環(huán)保監(jiān)督體制難以統(tǒng)籌解決這些問(wèn)題。建議進(jìn)一步拓寬機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)和資源整合的理念思路，探索推行基層部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法模式，將城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、應(yīng)急管理、公共安全、環(huán)境整治等相關(guān)部門(mén)資源進(jìn)行充分整合利用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化管理，切實(shí)增強(qiáng)基層環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)管實(shí)效。

在科學(xué)保護(hù)、科學(xué)防治上下功夫

第一，要加強(qiáng)基礎(chǔ)工作。雖然這些年環(huán)保工作有了很大進(jìn)步，但基礎(chǔ)仍比較薄弱。比如，對(duì)于土壤環(huán)境狀況，本次報(bào)告列出的一組數(shù)據(jù)是前幾年土壤污染調(diào)查的結(jié)果。這組數(shù)據(jù)反映了中國(guó)土壤環(huán)境污染狀況，但還不夠準(zhǔn)確，問(wèn)題在于調(diào)查點(diǎn)位設(shè)置的密度不夠。我們的點(diǎn)位設(shè)置是10×10公里或8×8公里一個(gè)網(wǎng)格，這樣的調(diào)查無(wú)法準(zhǔn)確反映土壤污染狀況。再比如，環(huán)境質(zhì)量、污染防治的標(biāo)準(zhǔn)還不夠完善。像水環(huán)境質(zhì)量，我們的標(biāo)準(zhǔn)是Ⅰ類(lèi)水、Ⅱ類(lèi)水、Ⅲ類(lèi)水等，這類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)與污染防治的標(biāo)準(zhǔn)銜接不夠。現(xiàn)有污水處理設(shè)施不少采用二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，處理后排放是達(dá)標(biāo)了，但排出來(lái)的水仍然達(dá)不到Ⅳ類(lèi)水的標(biāo)準(zhǔn)，這說(shuō)明標(biāo)準(zhǔn)還需進(jìn)一步完善。

第二，要強(qiáng)化科技支撐。依靠科技解決環(huán)保問(wèn)題，是我們過(guò)去工作成功的經(jīng)驗(yàn)。要在科學(xué)保護(hù)、科學(xué)防治上下功夫。科學(xué)分析污染的成因，包括對(duì)霧霾成因的分析。中國(guó)這么大，霧霾成因很復(fù)雜，各地情況千差萬(wàn)別，只有搞清楚原因，才能有效防治。同時(shí)，還要通過(guò)政策扶持、資金投入，加大對(duì)環(huán)保重大科技專(zhuān)項(xiàng)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的支持力度，加快推廣環(huán)保新技術(shù)、新材料、新裝備、新產(chǎn)品。這既是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的有效措施，也對(duì)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)綠色發(fā)展具有重要意義。

（作者為國(guó)家環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)）