中國住房發展的形勢、問題和建議

中國國際經濟交流中心住房發展問題研究課題組

中長期來看，住房市場將進入供求總體基本平衡、增速逐漸放緩、結構逐步優化的新階段

對當前住房發展形勢的基本判斷

1.住房市場結束單邊上漲，進入階段性調整期。自1998年住房市場化改革以來，中國住房市場經歷了十余年黃金發展期，這有其歷史獨特性：一是住房市場化釋放了長期受抑制的住房需求；二是快速城鎮化帶來大量城市新增人口；三是各級政府將住房產業作為拉動經濟增長、促進內需的支柱產業；四是在貨幣寬松及其他投資渠道不暢的情況下，房地產成為保值增值的重要渠道；五是強調擁有住房所有權的獨特文化氛圍及住房租賃市場不發達的雙重作用。2014年以來，住房市場總體上由“單邊上漲”進入總量供需平衡的階段性調整期。

2.住房發展結構失衡問題突出，結構性過剩與結構性短缺并存。住房市場發展地域差異顯著。中國住房市場體系已形成三大類：第一類是特大和大城市，如北上廣深，住房仍然供不應求；第二類是中小城市，住房總體供過于求；第三類是縣域鎮村，住房總體大量閑置，其中農村住房至少有10%-15%閑置。

居住和非居住用地供應結構失衡。工、商業、行政等非住房用地占比高，花園式工廠和政府大院比比皆是，居民住房供地較少，住房用地供給總體不足成為推高住房價格的主要原因之一。

住房租售結構失衡。產權住房市場較發達，租賃市場總體上長期不發達，是城鎮低和中偏低收入群體住房困難的重要原因，租售失衡成為一、二線城市住房供求矛盾的焦點。由于租賃住房供應少、租賃市場不規范，租房家庭的權利難以得到保障，很多中低收入居民只能通過買房（尤其小產權房）而不是租房來滿足居住需求。

住房發展中長期趨勢展望

1.中長期住房總量供給充裕，城鎮住房總體水平較高。從主要指標來看，中國住房人均存量水平與同類國家相當，但住房資產占有不均等問題突出。城鎮家庭擁有多套住房（二套及以上）的比率顯著高于美國、加拿大和法國等發達國家的水平。據本課題組預測，全國目前在建施工（部分已預售）加待售的商品住房面積為55.6億平方米，而每年新開工商品住房面積可達12億-14億平方米，中長期來看商品住房總量供給充裕。

2.中長期住房即期需求和潛在需求仍有一定發展空間。城鎮化帶來的住房需求趨向平穩。根據《國家新型城鎮化規劃》測算，中國城鎮化率2020年將在60%以上；根據國務院發展研究中心和世界銀行聯合發布的《中國：推進高效、包容、可持續的城鎮化》，中國城鎮化率2030年將達到66%-70%。城鎮化仍將帶來新的住房需求，但增速趨緩。據本課題組預測，“十三五”時期因城鎮化發展帶來的住房新增需求年均約為3.8億平方米，2020-2030年新增住房需求年均約為3.0億平方米。

收入增長帶來持續的潛在改善性住房需求。國內外實證研究表明，收入每增長1%，住房需求增長一般在1%以內，大多集中在0.5%左右，且隨著人均收入水平的上升而降低。據本課題組預測，“十三五”期間與人均收入增加相適應的改善性住房需求年均為7.4億平方米，2020-2030年改善性住房需求年均約為7.8億平方米。值得注意的是，上述潛在需求要依賴房價收入比下降和租賃房占比上升等因素才會完全成為現實需求。

折舊帶來常規住房需求。據課題組預測，按1%的折舊率計算，“十三五”時期的總折舊需求為10億平方米，年均約2億平方米；2020-2030年年均折舊需求約為3.2億平方米。

以上三項合計，“十三五”時期中國新增住房總需求估計年均約為13.2億平方米，2020-2030年新增住房總需求估計年均約為14億平方米。需指出的是，預測的總需求中包括低收入人群的新增需求，而這部分需求將要依賴增加保障性住房和商品租賃房的供應才能實現，加之新增年輕勞動人口下降因素，預計2015-2030年的實際需求年均為10億-13億平方米，與近幾年的實際需求大體相當。

3.中長期住房發展新特點。住房開發將進入平穩增長階段。在經濟增速放緩的背景下，住房產業面臨重大轉型，將從以投資為主向存量消費為主轉變，從“發動機”向“穩定器”轉變。我們預測，2015-2020年房地產開發投資平均增速將由2001-2013年的21.8%降至10%左右。

住房產業中服務比重將上升。過去十余年，中國住房發展以投資為重點，房地產服務業和建筑業占GDP比重明顯低于日本和美國的水平。隨著中國城鎮化的進一步推進，可預見未來住房產業服務比重將隨之上升，智慧城市、住房中介服務、資產管理、物業管理等方面存在較大的發展空間。

住房發展方向由量的擴張逐步轉向量質并舉。未來，住房發展方向主要在品質提升、功能環境改善和綠色低碳。產品類型也將從大眾化、同質化住房轉向定制化、差異化、精細化住房，以及對相應配套服務設施的發展升級。

住房市場地域分化將更加明顯。住房市場未來的地域分化可以分為兩個階段：第一階段，區位條件好、基礎設施和公共服務較完善的特大和大城市的住房需求仍將旺盛，而中小城市的住房需求仍將不足。第二階段，中小城市在吸納地域優勢產業后，可能減少對特大城市的人口輸出，并成為城鎮化進程中接收農村剩余人口的主力，由此形成一個較長時間段的住房供求平衡；縣域中的鎮在城鎮化進程中承接農村人口轉移的作用也可能增強，從而減少農村人口向大中城市遷移的壓力。

住房制度政策存在的問題

1.部分住房制度政策偏離住房基本屬性和基本國情。住房具有兩個基本屬性：一是居住屬性，居住為人類“衣、食、住、行”四大基本需求之一；二是資產屬性，住房為不動產，使用價值耐久，但資產屬性依附于居住屬性。對住房基本屬性特征認識不足導致如下后果：一是出現大量無人居住的純投資房，造成資源浪費；二是許多保障性住房功能、配套不完備，區位不合理，因無法滿足老人看病、孩子上學、成人上班等家庭多元基本生活需求而難以入住，特大和大城市部分低和中低收入人群的基本住房需求得不到滿足。

此外，住房發展存在一些脫離基本國情的問題：富裕階層占有過多住房，拉大了居民財產和分配差距；住房戶型偏大、能耗偏高；為了政績和面子工程大拆大建，加之規劃也不夠合理，導致資源巨大浪費和低收入人群居住區位的邊緣化；市鎮政府缺乏住房發展規劃和政策自主權，全國住房政策“一刀切”；供求結構失衡，住房供不應求與大量閑置并存。

2.政府市場界限不清，調控目標多重疊加。回顧十余年住房發展歷程，政府對住房市場設定了控制房價、增加保障和拉動經濟等多重目標，在發揮一定正面作用的同時，也造成如下后果：一是政府與市場角色和功能不清，政府對市場干預過度，干了一些不該干也干不好的事，未能充分發揮市場配置資源的決定性作用。據不完全統計，十余年間有關部門共出臺100多項房地產調控措施；二是過分地將商品住房開發建設作為拉動經濟的重要工具，強行“調節”住房市場；三是保障房目標、性質、分類及人群對象定位、分類不清，成為部分人投資、投機套利的工具，未能讓更多的低收入群體受益，反而擠占了部分商品住房市場需求。

政府首先應扮演裁判員的角色，規范和監管住房市場的發展。但土地資源的稀缺性、地方政府對土地的壟斷及地方財力對土地收益的依賴，使地方政府既有動力又有能力通過控制土地供給來操縱住房市場。有些城市的地方政府、開發商與銀行三方結成利益鏈，助推了地價和房價的升高。

中國住房市場是高度地域化的市場，地方政府尤其是市鎮政府更了解本地住房情況，應在住房供需引導和調節中發揮更大的作用。目前，中央政府包辦了大部分本該由省和市鎮政府負責的住房管理職能，包括下達指令性用地和保障房建設指標、規定剛性住房建設標準、制訂剛性的住房市場調節措施、對區域住房市場下達直接的無差別行政管制措施等。同時，很多市鎮政府過于重視住房市場對地方財政的增收作用，在住房發展中缺乏基本責任和作為，未能在保障房供給和商品住房市場監管與調節中發揮足夠的作用，對本地住房發展規劃指導不足，對基礎數據重視不夠。

3.住房發展的配套制度政策不完善。土地使用制度重增長、輕效率。地方政府在招商引資中對工業用地實行低價供給政策，致使工業用地利用率低。據統計，低效城鎮工礦建設用地約5000平方公里，占全國城市建成區面積的11%。而農村集體建設用地十分寬裕，農村居民點閑置用地面積達到2萬平方公里左右，低效用地在6萬平方公里以上，二者合計8萬平方公里，相當于全國現有城鎮建設用地（8.58萬平方公里）的總量。

住房財稅制度不夠合理。一是中國現有房地產領域的稅費制度重流通、輕保有，開發建設和交易環節稅負較重，保有環節稅負較輕，推高了住房交易成本，阻滯了存量住房的有效利用，加劇了土地、房屋的閑置浪費；二是城市財政對土地出讓金依賴過大，且土地出讓金一次性收取的政策嚴重助長了地方政府通過“寅吃卯糧”的辦法追求當期業績的短期行為；三是地方預算機制不健全，用于住房保障的資金支持不足且缺乏穩定性。

住房金融政策體系不夠健全。住房建設融資結構單一，缺少直接融資渠道，過多依賴銀行信貸等間接融資，成本過高，導致開發商無力建設租賃住房。缺少支持保障房建設的政策性金融。

住房發展規劃和基礎信息薄弱。各地尚未摸清本地區存量住房使用情況和在建、已規劃、在規劃住房數量與結構，并未能掌握人房實際關聯對應情況。住建、國土、公安、稅務、工商、銀行等相關部門之間尚未實現數據信息資源共享。住房統計體系不完善，缺乏充分、準確、及時的基礎信息，給政府科學決策和規劃帶來困難。

對策建議

“十三五”時期是中國住房發展的重要歷史轉折階段，政府應著力于穩定市場、防范風險，建設中國特色的多層次、雙功能住房發展體系和配套制度政策。

1.界定政府和市場的作用，建立市場和政府保障雙功能住房發展體系。科學界定政府和市場在住房發展中的作用，既要充分發揮市場配置資源的決定性和基礎性作用，又要重視發揮好政府的作用。凡市場能做的，都交由市場來做，商品住房的建設、流通、管理全部市場化，市場主體在市場規則下有序交易，確保商品住房財產權利明晰和交易自由。市場做不到或者做不到位的，由政府介入。政府的主要職責如下：提供城鎮居民基本住房保障，維護住房市場規劃和秩序，維護公平正義，引導調節住房供求總量和結構，科學編制住房發展規劃，促進住房市場和住房保障的健康、持續和協調發展。

建立人、房分類對應的市場和保障雙功能住房發展體系。按照常規統計分類口徑，可將人群等分為五類家庭：低收入家庭（20%）、中偏低收入家庭（20%）、中等收入家庭（20%）、中偏高收入家庭（20%）、高收入家庭（20%）；同時，將住房分為低保公房、廉租公房、平租公房、商品租賃房、普通商品住房、中高檔商品住房、高檔商品住房七個層次（現行政策中的公共租賃房概念包含前三類住房，但未體現三者間居住水平質的差異，過于粗放）。

政府主要職責是保障低收入家庭中住房困難戶的住房，減輕中偏低收入家庭中住房困難戶的住房負擔，此兩類家庭為城鎮居民基本住房保障制度的覆蓋對象；中等收入家庭、中偏高收入家庭和高收入家庭的住房需求由市場供給。其中，低收入家庭的保障方式有“低保”公房和廉租公房兩種；中偏低收入家庭以平租（成本租金）公房和政府給予貨幣補貼的商品租賃房予以保障；中等收入家庭的商品房，政府給予規劃支持（選在交通、生活服務和工作便利的地點，較高容積率，較小戶型）。住房供應遵循優先保障基本住房、充足供應一般住房、量力發展改善性住房、適當控制享受性住房、有效抑制奢侈性住房、嚴格控制純投資性住房的原則。

2.發展多層次住房市場，分類調控、互補互利。在城鎮化過程中，“特大和大城市”“中小城市”“縣域鎮村”三類地域的人口流動特征存在顯著差異，應尊重并遵循住房市場三類七層的客觀現狀、規律及發展趨勢，順勢而為，對不同地域的住房市場實行差異化管理，分類統計、分類規劃、分類保障、分類調節和引導。

特大和大城市是全國城鎮化發展的龍頭，是國家參與國際競爭的主力，應以智力和技術等高端產業為主，可順應其土地住房市場高價、高效的客觀發展趨勢，合理適度地抑制人口和中低端產業的過度集聚；同時，將勞動、土地和資源密集型產業轉移或安排至中小城市和縣域。中小城市位居特大和大城市以及縣域之間，應成為全國吸納農村轉移人口的主力，應發揮其土地、資源、環境和住房等比較優勢，在接納特大和大城市轉移過來產業的同時，發展地域特色產業，吸納更多的農村剩余勞動力。縣域大鎮將成為全國廣大縣域實現城鄉一體化的核心層，應可實現部分農村剩余勞動力向市民的就地轉化，成為現代農牧林礦產品生產、加工、流通產業基地和農民市民化生活服務基地；中小村莊將有相當部分會隨著城鎮化的發展而逐漸消亡；縣域鎮村應在維持原有耕地面積的基礎上，向特大和大城市的新增建設用地提供剩余土地的有效置換。

特大和大城市可采取資金和技術支持的方式，將占地多的勞動和資源密集型產業向中小城市轉移，同時實現與縣域鎮村剩余土地的置換。中小城市也應為縣域農村剩余建設用地整治為新農地提供部分資金支持。縣域鎮村在人口大流出的同時，應在特大和大城市以及中小城市的資金、智力和技術支持下，承擔將剩余建設用地整治為新增農地的任務，以彌補特大和大城市以及中小城市為增加建設用地而減少的農地，同時大力發展現代、新型農業經營主體，助農致富。按實際情況，此機制可分別先在地級市域內，再在省域內，最后少量在跨省域三個地域范圍統籌協調、梯次實施。

3.健全土地、財稅、金融、人口等配套制度和政策。建立城鄉統一、公平高效的土地利用制度。國內外經驗表明，住房問題主要集中在特大和大城市，而土地供給是住房發展的重要約束因素。在保護耕地的前提下，土地制度政策的著力點應放在統一城鄉建設用地市場、全面提高存量用地利用效率上。

建立以“三位一體”為骨干，重保有、可持續的房地產稅費體系。根據“穩定稅負、簡并稅種、優化結構、三位一體、梯次負擔、適當分權”的原則，建立有效支撐住房保障和住房市場發展的房地產稅費體系。

發展直接融資和中長期開發融資，降低保障和租賃房建設運營成本。一是發展直接融資。積極創造條件，鼓勵各類房地產企業上市、發債和再融資，以獲取長期穩定的建設資金。發展公共和私營租賃住房公司，通過發行長期債券，將以養老為主的社保資金和大額保險資金引入租賃房投資領域。二是完善住房按揭貸款制度，擴大住房按揭貸款證券化。三是建立國家層面的開發性住房銀行，為那些從事基本住房保障、舊城和棚戶區改造及低收入人群商品租賃房建設的企業和機構提供長期、大額、專業、穩定的住房建設融資支持。

分層、有序、逐步放開人口戶籍制度限制。根據資源和人口承載能力的差異，對不同類別城市實行差異化的人口流動管理和住房政策。在特大和大城市實行常住人口居住證制度，在其他城市分層次、逐步放開城市戶籍限制。通過適當的人口管理和住房、產業政策，提高中小城市的吸引力，減少向特大和大城市的人口流入，促進國土資源的有效利用。放寬計劃生育政策，適度保持新生人口數量，優化人口結構，緩解“人口老齡化”壓力。