整體性治理：社區權責碎片化的根源與超越

張繼軍

摘 要：社區是和諧社會的基本單元，也是生產和消費公共產品的基本單元。社區治理單元中，社區居委會、公共服務站、社區社會組織、轄區單位等主體間呈現一定程度權責的碎片化，權責沖突、缺乏協調，社區治理效能低下，居民需求得不到積極回應。通過對社區權責碎片化整理，能夠有效應對權責碎片化狀態，實現社區公共產品有效供給和社區治理效能提升。

關鍵詞：社區權責；碎片化；整體性治理

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）05-0016-03

改革開放以來，伴隨著經濟體制、政治體制、社會體制的變革，“社會結構的多樣性帶來了社區需求的多樣性，不同的社會群體對參與社會管理的需求或享受公共服務的需求，表現出異質性”[1]。能否有效提供社區公共產品，滿足居民多樣化需求，成為政府和社區各主體重要任務。

一、社區權責碎片化的表現

英國學者格里·斯托克指出“由于各方面的責任趨于模糊，易于導致逃避責任或尋求替罪羊”。在城社社區治理中，社區居民委員會、公共服務機構、社區社會組織、轄區單位等主體間權責關系尚存模糊之處，權責碎片化，影響社區整體性治理，不利于社區治理體系現代化建設。社區權責碎片化表現如下：

（一）居民委員會與公共服務站權責碎片化

社區居民委員會“行政組織”和“自治組織”的二重性決定了當前我國城市大部分社區治理結構的二重性，即管理或控制與自治的二重性。中華人民共和國憲法第一百一十一條規定“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”。實際上，居民委員會承擔大量行政事務，自治事務無暇顧及，居民委員會與社區工作站權責混亂，功能界限不清。一是，職能不分功能不互補。“社區工作站作為政府社會管理和公共服務的微觀機制，具體承擔政府向社區延伸的各項公共服務；社區居民委員會回歸自治功能，著重發育社區民間組織，開展自治活動”[2]，與公共服務站協助政府開展工作。然而事實上，居委會與工作站“職能不分、功能不互補”，社區自治事務和社區工作站行政事務不分，影響到社區居民自治發展。例如在寧波市H區，社區居民委員會與便民服務中心崗位、職責交叉。社區居民委員會部分成員兼任便民服務中心的工作人員，有的社區居民委員會副主任或專職委員同時擔任便民服務中心主任，或者社區黨委副書記也需要承擔便民服務中心的黨務、統戰、社教和文化崗位工作。二是，“條線”陷入合作困境。由于政府組織條塊分割，奉行部門主義和部門利益，各自為政、重復勞動、相互推諉、信息孤島、資源浪費，盡管社區專干進駐社區，卻陷入合作困境。如人口信息雖由網格員統一采集，但在錄入過程中分別由計生專干、社保專干、低保專干和外來人口協管員分系統接口分別錄入，基本信息網絡接口復雜、繁瑣。這造成基礎數據重復采集、信息孤島問題嚴重、使社區不得不做很多的“無用功”。

（二）居民委員會與社會組織權責碎片化

社區社會組織指以社區為本的、居民自愿組建的履行自我教育、自我管理、自我服務、自我監督、自我發展的各類非營利組織組織的總稱。實際上，社區組織間關系不均衡，社區居委會一體獨大，社區民間組織力量弱，甚至缺失。一是，邊緣：居民委員會與專業服務組織。在深圳市P區，為了讓居民委員會回歸本我：首先，成立社區工作站承接行政性事務，為剝離居民委員會所承擔繁重的行政性事務；其次，成立社區服務中心，并由社會機構運營社區服務中心，履行協議內容，向社區提供相關服務。事與愿違，居民對社區工作站和社區服務中心認同度更高，居民委員會遭遇邊緣化境地。二是，控制：居民委員會與社區社會組織。中辦發〔2010〕27號文件明確指出“社區居民委員會是社區居民自治的組織者、推動者和實踐者”。在寧波市H區某個社區，居民委員會不是積極引導和發展居民和社團自治，而是加強控制。居民委員會理性邏輯在于，社區社會組織力量的壯大會威脅到居民委員會甚至政府部門，是造成不穩定因素的載體，因而不是引導社區社會組織參與社區民主協商。三是，組織的無序。由于社區公共資源有限，加之社區社會組織間沒有有效溝通和協商，在興趣類組織中經常發生資源“爭奪戰”，也不乏產生肢體傷害事件。在互助類組織里，缺乏引導和介入，如低能人士互助團、殘疾人互助組是自我封閉，排斥周圍人群和組織，部分組織演化為上訪和維穩群體。在這里，社區不僅需要強調社會組織的權利，也要協調社區社會組織間的權利關系，增進共識，促生有序治理。

（三）居民委員會與轄區單位權責碎片化

眾所周知，單位制解體以來，社會空間產生分離，社區已經成為人們居住和生活的空間。“共駐共建、資源共享”成為轄區單位參與社區建設的理念，這客觀要求轄區單位承擔一定社會責任。實際情況中，一是擁有充足資源的轄區單位處于強勢地位，居民委員會處于弱勢地位，轄區單位參與社區管理與服務主動性不足；二是社區轄區單位參與動力不足，缺乏參與激勵和互惠機制；三是，社區居民委員會與轄區單位之間缺乏足夠信任。

（四）服務沖突

滿足居民需求，實現社區公共利益最大化是社區組織、機構、政府部門的共同目標。從理性人視角來看，時常出現居委會及社區服務機構權責與居民實際需求、社區公共利益相悖的景象。

一是，需求邊緣。由日常辦公、工資福利等受到政府牽制，居民委員會把行政考核目標作為導向，忽略居民真實需求和切身利益，沒有發揮居民委員會自治功能和中介作用。居民也認為社區居委會是政府的基層組織，社區成員沒有將自己定位于主動參與是公共事務的角色上來，依賴性嚴重，社區居民對政府在基層的“代言人”不滿意，認同不足。

二是，服務錯位。專業服務組織，是指政府通過購買社會機構服務，簽訂服務合同，接受政府評估和監督，以滿足社區居民服務和需要。就某個社會機構提供居民服務時，“工作模式強調傳統的自上而下的“以行政管理為本”而不是專業社會工作所強調的“以人為本”、“以服務案主為本”的模式，因而服務對象的利益常常被忽略或損害”[3]。

（五）群體參與失衡

社區精英在能力、社會資本等方面較社區普通居民優越，往往成為民間組織潛在領袖，對社區參與和社區協商有一定影響力，成為基層政府和社區居委會吸納對象。以選舉為例，盡管居民參與居委會組織選舉，但居民個體的分散性和較低的利益關聯度使選舉后居民難以或不愿意參與社區公共事務的治理，導致社區自治變為部分民間精英的自治[4]。

二、社區權責碎片化根源

“希克斯指出所謂碎片化是指個專家之間因貧乏的協調而導致的結果，并具有無數種問題來源，是一個非常復雜的問題。”[5]在我國社區建設歷史階段中，我國城市社區治理中權責碎片化有其特殊性，其根源在于政府的碎片化，社區權責的碎片化有著深層次的影響因素。在筆者看來，根源在于：一是政府部門職責同構，造成條塊分割矛盾長期存在；二是條塊分割，存在部門主義。

第一，職責同構、條塊矛盾。所謂“職責同構”，是指在政府間關系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上高度統一、一致，機構設置上也就是“上下對口”，“左右對齊”。而政府組織中的“條條”牽制政府組織中的“塊塊”，職責同構構成“條塊矛盾”長期存在之病理所在。

第二，條塊分割、各自為政。張治棟認為“條塊分割的本質在于行政壟斷”。部門壟斷不利于社會組織發育，也因社會組織低組織化而得到強化。曾凡軍認為“條塊分割深層多維原因：一是，政府是利益主體是條塊分割的內在動力；二是，功能定位不合理是條塊分割的現實可能；三是，不科學的考核機制促成條塊分割的激勵機制。”[6]

第三，政府治理碎片化滲入。隨著單位制的解體，單位不再是全能型服務者和資源提供者，大量政府資源下沉到社區，政府將一些職能轉移或者還給社區。但條塊分割，政府部門奉行部門利益，各自為政，致使延伸到社區的資源、信息、服務呈現碎片化狀態。加之“只唯上、不看下”導向，忽略居民需求和利益訴求，城市社區治理效能低下，社會問題社區化，“病的是政府，卻總給社區看病”。

三、超越碎片化：社區權責整理

（一）整體性治理觀念培訓與內化

“整體性治理不僅僅是一種工具理性意義上的治理模式的變遷，更是一種治理理念的重塑，能極大地深化和提升政府治理的理論內涵和實踐意旨。”[7]首先要培育社區整體性治理觀念，加強整體性治理理念的教育和培訓。通過手冊宣傳、宣傳欄、會議召開、現代多媒體等多種形式宣傳整體性治理理念。其次，整體性治理理念的內化。理念僅是外在規則，停留在觀念層面遠遠不夠。整體性治理理念內化于內心深處才是關鍵，否則社區整體性治理面臨風險，或流于形式、或應付上級。

（二）以滿足社區居民需求為導向

“傳統的公共制度……都是旨在便利管理人員和服務提供者，不是便利顧客的”[8]。整體性治理則強調以滿足公民需求為主導的理念，也就是“將個體的生活事件列為政府治理的優先考慮項目，將‘政府組織的研究重點轉移到‘個體問題的解決上”[9]。因此，政府部門和社區治理主體必須剔除“拍腦袋”跡象，樹立正確的社區治理觀念，即社區是居民的理念，政府、社區組織和社區機構應當以滿足居民和社區多樣化需求作為自己的出發點和落腳點。

（三）社區事務分流

滿足居民需求是社區組織、轄區單位和各類機構的出發點和落腳點，以滿足居民需求為導向，而不是傳統的單純對上看齊。總體來講，三事分開，即社區自治事務、社區行政事務、社區公共事務分開，推進事務分類管理和流程再造，實現自上而下和自上而下的良性互動關系。根據實踐經驗和學術反思，筆者提出自上而下的事務分流，這產生以下兩個益處：一是，清晰界定各主體應當處理的事務和應當協助處理的事務，形成各層次事務目錄，確定其功能邊界；二是，依據事務界定，明確規范各主體權責，形成權力責任目錄，避免責任不清和責任推諉，提高行政效能和自治效能。

（四）疏通參與渠道

居民參與是社區自治的內在要求，也是社區建設的根本動力和根本保障。社區參與也是社區成員自主選擇權利、機會和能力擴展的過程，也是現代公民社會培育過程。社團是社會人經過組織化變成社團人構成，凝聚和表達社團成員利益訴求。根據“經紀人”假設，參與者行為是行動者為追逐個人利益而做出的理性選擇，參與程度取決于治理主體被激勵的程度；因此，需要將個人利益嵌入社區利益，使得社區成為真正的居民共同體，是促進居民參與、重構居民與社區組織互動關系的根本措施[10]。

（五）構建協作機制

整體性治理強調各主體、公私部門之間的協調與整合，這是彌合主體和部門縫隙“良劑”，有助于彌合組織、機構之間的縫隙，實現并提高社區整體性治理的效能。同時，整合也是一種協調方式，是指政策執行過程中的協調，協調已成為整體性治理的內在核心，并將協調作為提升集體行動能力和解決碎片化問題的有效路徑[11]。建立健全各類聯席制度和對話溝通機制，構建社區主體溝通機制。社區多主體合作和頻繁互動有助于破解基層社會治理困境，也是適應社區治理體系和治理能力現代化建設的要求。

（六）技術整合

整體性治理強調信息技術整合，網絡簡化和一站式服務。鄧利維表示，數字時代治理的核心在于強調服務的重新整合，整體的協同的決策方式以及電子行政運作廣泛的數字化[12]。目前，社區信息化水平不高，信息網絡資源也沒有整合。政府部門各自為政，權力部門化，部門利益化，盡管延伸到社區信息平臺很多，但都是割裂的、分割的，存在嚴重信息孤島現象。利用信息技術，堅持以居民需求為導向，建構信息共享機制，整合信息資源，有助于減少成本，提供更好的社區服務。

（七）信任建設

整體性治理十分重視信任因素，“并強調信任是整體性治理所需的關鍵性整合及整體性治理最重要的是責任感”。林楠認為“信任可以定義為對他人在叫還債考慮到自我的利益的信息和期待，它代表著對一個事件或行動將會發生或不會發生的信念，這種信念是在重復交換中被相互期待的。”[13]帕特南在《使民主運轉起來：現代意大利的公民傳統》中指出，社會資本指的是社會組織的信任，如信任、規范和網絡，這些特性通過促進合作行為能夠提高社會的效能。在社區治理中，信任和理解是社區主體協調、合作的關鍵，減少猜疑，降低協作、合作成本，促成共識。

參考文獻：

〔1〕李雪萍，陳偉東.社區管理：多元互動網絡[J].社會主義研究，2002（3）.

〔2〕盧愛國.“江漢模式”新輪改革目標選擇、體制創新及可行性[J].湖北社會科學，2013（1）.

〔3〕文軍.謹防社會工作泛化發展[N].中國社工時報，2014-12-21.

〔4〕張大偉，陳偉東，孔娜娜.中國城市社區治理單元的重構與創生[J].城市問題，2006（4）.

〔5〕〔6〕〔9〕〔12〕曾凡軍.基于整體性治理的政府組織協調機制研究[M].武漢：武漢大學出版社，2013.87.

〔7〕曾凡軍.整體性治理：服務型政府的治理邏輯[J].廣東行政學院學報，2010（1）.

〔8〕戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業精神如何改革公營部門[M].上海：上海譯文出版社，2006.135.

〔10〕夏建中.中國城市社區治理結構研究[M].北京：中國人民大學出版社，2012.10.

〔11〕曾凡軍.論整體性治理的深層內核與碎片化問題的解決之道[J].學術論壇，2010（10）.

〔13〕[美]林楠.社會資本—關于社會結構與行動的理論[M].上海：上海人民出版社，2005.149.

（責任編輯 徐陽）