對中國式影子銀行的監管

曹玲

摘 要：隨著金融改革與創新，影子銀行應運而生。影子銀行在滿足金融需要時，也附帶了一系列的風險。2008年金融危機的大爆發，讓所有人都對影子銀行給與了高度關注，展開了探討。中國式影子銀行發展迅速、規模巨大，但也可能引發關鍵性、系統性的風險。為此，本文從理解中國式影子銀行的內涵入手，分析其發展現狀、國內與國際社會對影子銀行的監管，尤其是國內對影子銀行監管存在的問題，從而在借鑒國際社會監管影子銀行變革措施的基礎上，提出些許對中國式影子銀行進行監管的思考。

關鍵詞：影子銀行；金融監管；金融風險

中圖分類號：F832.1 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）05-0078-03

一、中國式影子銀行亟待監管

（一）中國式影子銀行的內涵

2008年金融危機爆發使影子銀行以強勢的姿態進入人們視野，其實早在30年前它就已經存在并不斷發展。影子銀行這一稱呼相對于傳統銀行而言，是對各種信用中介總結的一種稱謂，最早由美國太平洋投資管理公司的董事麥考利提出，隨后蓋特納、伯克南、保羅？塔克等都對其作出了定義。目前國際社會對影子銀行的定義尚未統一，但大體一致，即是指游離于監管體系之外的，所有活動或是實體所組成的，通過借短貸長、不良信用轉化以及杠桿交易而帶來的系統性風險及監管套利的信用中介。

迄今為止業界一致認為中國不存在國際上所謂的影子銀行體系，但認同“中國式”影子銀行的存在。影子銀行在中國和西方有所差別，在中國，中國式影子銀行的定義眾說紛紜，但大體一致，我們可以理解為：與傳統銀行相對的，在此之外的實體和業務的信用中介體系，主要包括：金融體系內的影子銀行系統、非銀行類金融機構和相關業務、準金融機構和民間借貸。

（二）中國式影子銀行的發展現狀

中國式影子銀行近年來發展迅速，隨之也逐漸暴露出一系列問題，表現明顯的是金融脆弱性問題：第一，表現為影子銀行資金的高杠桿率引發的信用違約風險問題，由于影子銀行不受資本充足率影響，因此它可以在自有資金較少時開展較大規模的業務，隨之形成較高的信用擴張倍數，造成高杠桿率。發生經濟危機時，高杠桿率會使風險承受能力下降，嚴重的會引發系統風險。第二，表現為影子銀行業務發生期限錯配時引發流動性風險的問題，目前影子銀行存在負債期限及資產期限錯配問題，一旦出現長期的資產違約等情況，會導致資金大量流出，引發流動性風險。第三，表現為信息不透明和不對稱，這是由于影子銀行產品大多沒在一個信息披露完善的市場內進行交易，從而缺少了全方位監管，最終導致信息不一致、不透明。由此可見，現今中國式影子銀行的發展在前進中漏洞重重，有必要對其進行監管、加以改革，使其健康發展。

二、國內與國際社會對影子銀行的監管

（一）國內對影子銀行的監管現狀

影子銀行因監管的灰色地帶，憑借金融創新及高科技手段迅速發展。金融危機的爆發，使得對影子銀行監管方面的問題逐漸暴露。

1.監管法律體系不健全

金融監管當局進行監督和管理要依據金融監管的法律體系。但是，中國式影子銀行發展較晚，首先相關法律體系剛建立不久，再者中國式影子銀行發展快于法律的規定，因此法律層面還存在滯后甚至空白。目前，中國銀行業監管的主要法律是：《中華人民共和國商業銀行法》、《中華人民共和國中國人民銀行法》及《中華人民共和國中國銀行業監督管理法》。這三部法律在2003年都進行了修改，但至今已經經過了十多年，在此期間影子銀行的狀況變幻莫測，相關法律沒能及時修改，存在滯后，造成對相關內容的立法缺失。

2.監管機構不協調

中國金融業實行“一行三會”的監管模式，在此情況下不同類型的金融機構、監管業務適用不同的監管規則，并據此設立不同的監管機構進行監督。由于影子銀行風險跨機構、跨市場、跨行業，其下所有業務均要獲得監管機構的批準，不同類型的產品需要不同的監管部門進行監管，監管制度也不一致，如此一來很容易出現監管重疊和監管空白，這種狀況很可能會引發金融機構的監管套利行為。

3.風險監管滯后于金融創新

金融創新和金融風險監管之間相互作用、緊密聯系，兩者之間呈現動態的不斷上升趨勢。相比于美國等發達國家，中國的金融創新還處于起步狀態，但并不能否認它的風險是低水平甚至是不存在的。金融創新使綜合金融得以快速發展，如今出現了銀行、證券及保險等各個業務活動界限日漸模糊、交叉發展的狀況。在此情勢下，很容易出現人為的帶有目的性的規避監管部門的相關制度，形成監管真空從而獲取超額利益，極易造成金融市場不穩定。如此一來，原先監管金融風險的模式及手段就不再起到應有的作用。但是中國在金融風險的監管上滯后于金融創新，頻繁出現監管套利行為，資本和貨幣市場出現了短期的投機性及不穩定性，給整個金融體系造成了不安全性。

4.低透明度下的監管不力

影子銀行產品的結構設計復雜，且大多不在一個信息披露完善的市場內進行交易，從而就缺少全方位的監管，最終導致信息的不一致及不透明。傳統的銀行監管從風險水平、風險轉移及風險抵補層面來進行。但對于影子銀行，從這三個方面進行檢測，似乎很困難。舉例來說，存在沒有牌照也沒有監管的信用中介機構，這種機構在法律上屬于空白地帶，沒有檢測標準，檢測也就沒法進行。由于監管的順利進行是以對目前經濟風險狀況的確定為前提，因此影子銀行的這種隱蔽性、信息的不透明使監管部門無法得知影子銀行發展的各方面信息，從而導致無法控制影子銀行引發的金融風險，最終對金融危機的產生無法快速、有效地提供應對措施。

（二）國際社會對影子銀行的監管改革

1.美國

2010年7月，美國國會通過了《多德——弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》（以下簡稱《多德——弗蘭克法》），從此對金融領域的全面改革由此展開，這次關于影子銀行的監管改革，主要包括：

第一，建立監督協調機構。為了解決監管機構之間不協調引發的監管重疊和監管空白問題，成立了金融穩定監督委員會。該機構主要用于檢測及處理威脅或是可能威脅到國家金融穩定的風險。

第二，增強監管力度。針對危機爆發時，由未在監管范圍內的金融衍生品導致的市場不穩定、投資產損失慘重，這次改革就加強了對場外衍生品交易的監管。

第三，擴大監管范圍，將私募基金及對沖基金納入監管范圍。美國要求所有對沖基金等類似的募集機構都要進行有效注冊，及時披露信息，實行不定期檢查。

第四，加強風險隔離，割裂風險在影子銀行和傳統銀行之間的傳遞?！抖嗟隆ヌm克法》規定了“沃克爾規則”，要求銀行投資私募股權基金及對沖基金不得超過銀行股權的3%；將自營交易及相似的投資活動從加入存款保險體系的銀行機構中剝離開來；將衍生產品分離出去等。

第五，對經營狀況較差的影子銀行進行有序清算和破產。金融公司和經紀商聯合，按照具體標準啟動清算、破產程序加以處理；對非銀行的金融機構，制定嚴格的破產程序。

2.英國

金融危機爆發后，英國對現有金融監管體系進行了改革，主要包括：

第一，改革監管體系，建立新的部門。原有的金融服務局拆分成金融行為管理局和審慎監管局，新成立金融政策委員會，金融政策委員會和審慎監管局分別承擔宏觀審慎監管、微觀審慎監管的職責，避免出現監管重疊及監管空白，提高監管效率。

第二，成立貨幣咨詢服務公司，作為專門的消費者金融教育機構。該機構主要通過提高消費者對金融產品及服務的風險意識，提供金融咨詢從而強化對金融消費者權益的保護。

此外，英國還對商業銀行及影子銀行之間的監管套利行為進行了嚴格限制，提出對回購過程中的預留扣減率及證券代出保證金等要進行嚴格限制。

3.歐盟

金融危機的爆發，讓歐盟深刻認識到現有的金融監管體系存在問題，并展開了一系列針對性的改革。

第一，建立歐盟系統性風險委員會。歐盟在意識到系統性風險在金融市場中的重要地位后，設立了歐盟系統性風險委員會，主要用來服務宏觀審慎監管，為此提供信息、協助。

第二，組建歐洲金融監管體系，主要用于對跨國金融機構實行有效管理，聯合歐盟各個成員國的監管力量并逐步形成一個強有力的監管網絡。

第三，擴大金融監管范圍，加強對影子銀行的風險監管。主要通過修改《資本金要求指令》，從而提高金融機構的風險門檻；將對沖基金及私募股權投資基金歸到監管范圍內；發布新的《信用評級機構監管條例》以此加強監管信用評級機構。

4.金融穩定理事會

不同的國際組織都關注了影子銀行的監管，也提出了一系列的建議，但最為主要的還是20國集團及其金融穩定委員會。在解決影子銀行監管漏洞上，金融穩定委員會提出主要從兩個層面來進行：

第一，分別從宏觀、微觀層面，加強對影子銀行的監管。宏觀上利用資產負債表及現金流量表的定量信息這種金融檢測的方法，從整體上掌握影子銀行數據，為監管當局提供有關的風險預警信息。微觀上利用定量及定性雙重信息來監管影子銀行，從而測算出金融市場及金融產品的規模與風險。

第二，采用綜合方式對影子銀行進行分類監管。金融委員會依據影子銀行體系由不同類型的金融機構、金融業務及金融產品組建而成，采用單一監管方式無法滿足有效監管這一情形，采用不同方式、分類監管。影子銀行監管的措施主要分為四類：第一種間接監管，是通過規制、調整傳統銀行與影子銀行之間的互動，從而降低風險在兩者間的傳遞及阻止監管套利行為。第二種是直接監管，即加強對影子銀行本身的監管。第三種是業務監管，指對影子銀行業務進行監管，讓其信用中介穩步運行。第四種是實施宏觀審慎措施，從宏觀上加強對影子銀行風險的認識。

三、對中國式影子銀行進行監管的思考

中國金融監管部門已經關注了影子銀行的監管問題，相關部門更是表示要加強對影子銀行的監管，比如原銀監會主席劉明康在銀監會第22次委務擴大會上曾強調：要嚴格依照時間表做好銀信合作表外轉表內的工作，加強影子銀行問題的調查研究，做好跟蹤分析。但是，目前中國仍未建立一套系統性的影子銀行監管體系。為了影子銀行、金融業的穩步發展，加強監管已勢在必行。借鑒國際社會對影子銀行的監管法制改革，結合中國具體實際，可以從以下方面展開對中國式影子銀行的監管改革：

（一）國際層面的監管改革

影子銀行體系在全球范圍內活動，具有全球相關聯性，金融市場發展迅猛，涌現出眾多跨國金融機構，這一切都將加強國際金融監管提上日程。在國際監管合作方面，第一，中國應增加與其他國家金融監管機構、國際金融組織的監管部門的互動，通過雙邊或多邊協議，加強信息交流，開展監管合作，防止出現監管真空。進行國際監管合作時，要注意信息共享，統一信息標準，使中國的信息標準盡量與國際水平一致。信息資源的共享，可以盡快識別影子銀行的系統風險，防止全球范圍內的風險傳遞。第二，20國集團及其金融穩定委員會作為密切關注影子銀行的金融機構，而中國又作為該機構成員，可以借助這一平臺，積極參與其中，認識影子銀行及進行金融法制變革的路徑等信息，發揮自身影響力，爭取到公平合理的國際環境，為中國式影子銀行的穩步發展謀求更多可能。

（二）國內層面的監管改革

1.健全影子銀行的相關立法，完善法制監管

影子銀行作為新事物，在中國沒有明確概念，更沒有專門的法律法規。因此，有必要完善金融立法，使法律為中國式影子銀行監管確立總體框架。目前，中國僅有的《證券法》及《證券投資基金法》等法律，面對融合了高科技因素的金融衍生品，已經力不從心，在法律存在空缺的情況下，監管自然也就存在了諸多真空地帶。因此，建立系統的影子銀行法律監管體系勢在必行。首先，對傳統金融業進行規制的現有法律進行完善，比如對《證券投資基金法》，可將私募股權投資基金囊括到金融監管的范圍內對其加強監管；其次，對新興金融產業進行立法，做到金融監管有法可依。比如目前民間借貸由于處于正規金融業范圍外，因此極易出現法律地位不確定、監管缺失、風險不易控制等問題。基于此必須盡快制定相關法律法規規范民間借貸行為，防止金融業的扭曲發展。

2.進行混業監管，實施功能監管

在中國金融業實行“一行三會”的監督與管理模式下，極易產生監管重疊或監管空白。而功能監管這種依據金融體系的功能和金融機構的經營活動去構建金融監管制度，從而實現在金融業進行跨機構、跨行業及跨產品的協調統一監管的監管模式，恰好能彌補單一監管模式造成的缺陷。在金融業快速發展的今天，銀行、保險及證券機構之間的行業界限逐漸模糊，需要適時調整單一監管模式，加強跨部門間的信息交流與共享、加強監管部門間的溝通與合作，建立監管與合作機制，避免出現監管真空。另外，借助銀監會、證監會及保監會這三個監管的分支力量，建立影子銀行監管委員會，專門負責監測及防范影子銀行的風險，充分發揮資源的流動性與共享性，實行對金融風險的全面防范和控制。

3.加強影子銀行的信息披露

2008年金融危機的爆發，折射出各國監管機構對影子銀行缺乏了解，沒能及時更新影子銀行的信息，從而未能把握其存在的潛在風險。影子銀行之所以能規避法律，從中獲取高額利益就在于其信息的不透明。為此，很有必要在改革影子銀行的監管時提高信息透明度。具體而言：第一，建立統一的金融監測標準及最新信息平臺，如此可以匯集來自各方的最新信息，方便交流，提高信息透明度；第二，明確界定影子銀行信息披露的主體及內容，披露機構要嚴格按照規則進行披露；第三，明確界定監管影子銀行信息披露的主體，將監管職責細分到個體。

4.控制影子銀行的杠桿率，防止過高

由于影子銀行不受資本充足率影響，因此它可以在自有資金較少的情況下開展較大規模的業務，隨之形成較高的信用擴張倍數，造成高杠桿率。在擴大其業務規模的情況下，同時也容易匯集大量風險，從而威脅到金融的穩定發展。為此，在對影子銀行進行強化監管時，必須要嚴格控制影子銀行的杠桿率，對其進行動態監測并給出一個合理水平，規避過高的杠桿率所引發的風險，從而保證影子銀行穩步發展。

5.對傳統銀行與影子銀行進行風險隔離

傳統銀行容易和影子銀行發生風險傳遞，面對由此造成的更大范圍內的風險傳播，防止更大范圍的金融業務受到威脅，美國在對影子銀行進行監管改革時提出割裂風險在影子銀行和傳統銀行之間的傳遞。在風險隔離層面，需要進行兩方面的隔離：一是在傳統銀行與影子銀行之間進行隔離，尤其是禁止傳統銀行向影子銀行作出任何形式的信用支持承諾；二是要在正規的金融體系與非正規的金融體系之間進行隔離。

6.強化金融創新，平衡創新與監管

目前，中國的金融創新只是最初級的創新。強化金融創新，可以促進金融業發展，推動金融改革，提高整體競爭力。因此，中國金融監管部門可以在考察中國金融發展的實際情況下，結合投資者的承受能力，金融監管能力，加強對金融監管機構的創新，加以借鑒國外各主要國家的經驗來進行有效監管，創造出金融創新的良好環境。

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（責任編輯 徐陽）