開放時代的政府間合作

黃文景

摘 要：近年來，隨著我國城市化、市場化、區域經濟一體化進程逐步加快，開始出現越來越多的跨域區域的公共問題，也越來越“外部化”了很多傳統的“內部”區域公共問題，并且整體也出現了不斷上升的趨勢。“無界化”和“外溢化”的區域公共問題，反映了單靠地方政府是難以解決的，因此必須要進行政府與政府之間的合作，才能更好的治理公共事務。現今分權化的政治體制改革，增強了地方政府的自主意識，也調動了地方政府處理當地事務的熱情，但與此同時，也演變成地方政府過多關注地方利益，而忽視了眾多跨區域的公共事務。

關鍵詞：公共事務治理；政府合作；制度完善

超越特定行政區劃，為了滿足特定區域社會全體或大多數成員需要，體現共同利益、共同受益的跨區域公共事務事務的治理，成為了現今山東半島迫在眉睫的問題。跨區域公共問題越來越突顯，為尋求利益的最大化，山東半島各個政府之間通過互利合作來實現。山東半島近年來加強看了關于這方面的關注及處理，通過各個地方政府之間的合作及一系列的制度設計、制度完善取得合作收益，為跨區域合作提供充足動力。

一、我國公共事務治理中政府合作的現狀、問題及原因

（一）公共事務治理中政府合作中的“四互”

隨著我國經濟的發展，越來越豐富和復雜的區域間合作與交流也出現了，區域政府合作出現了四種形態，主要是區域間的互動、互聯、互補、互助，即“四互”，這種合作形態的出現及發展推進了區域政府合作的發展。各個區域間的互動主要體現在發展迅速的區域性經濟合作平臺及各個區域間互動十分頻繁。具體區域合作項目頻繁的區域互聯模式主要是針對難以由單個地方政府解決的某一具體區域公共問題，這種合作主要是就某一項公共事務進行協調后實實現各個區域間的合作。而區域間優勢互補的合作也在如火如荼的進行，這種互補可以促使各個區域協調發展，在增強綜合實力上，具有重要意義。區域間對口支援的區域互助扶持的合作項目在山東半島已初見端倪。這種模式有利于促進資源的協調發展。

（二）當前我國政府合作存在的問題

地方政府主要是尋求共同的利益來謀求彼此之間的合作。當前我國以經濟建設為中心，經濟指標成為國家對地方政府的考核的重要指標。 因此，在合作中政府無法做到全身心的投入和付出。山東半島的地方政府間區域合作治理的組織制度化程度低，松散的、缺乏一系列成熟的、制度化的機制與組織的公共事務合作治理的組織體系，使得山東半島的各個政府之間的合作還停留在低層次階段。而各政府間的組織機構及談判機制也尚未成熟，目前僅僅通過集體磋商的方式，在有分歧的問題上就難以達成一致。受本地利益驅動，困擾政府間合作的主要因素是地方政府的“各自為政”的現象，而無統一的區域合作的戰略規劃，這也是我國區域合作一直止步不前的根源。

（三）政府間合作不力的原因

山東半島的區域合作不力主要體現在兩個方面，即治理的政策法規缺失和上級政府角色缺位。政府系統運轉效率的高低主要是由政府間權力劃分的合理所決定。而缺失的政策法規對政府間的合作行為存在很大的隱患。在政府與政府之間的合作事務中，會出現“爭權誘責”的情況，在這種情況下會滋生很多問題，從而使實際問題難以解決。隨著當前經濟的迅速發展，時代的步伐明顯加快，但政府之間的相關改革明顯滯后，政府之間的合作的動力機制缺乏，信息共享機制也十分乏力，而區域合作電子政務平臺也明顯存在缺位現象，因此政府間合作不力。

二、我國公共事務治理中政府合作問題分析

（一）行政生態分析

就公共管理活動來說，多元、復雜的行政生態環境是存在當前的社會的。政治、文化、經濟及科技環境是行政生態的四大方面的內容。為研究我國區域公共管理制度必須綜合考察區域經濟一體化、中央與地方關系、傳統區域文化及政務管理的創新等方面。自改革開放以來，我國的地方政府擁有更多的自主權，有利于其進行各項經濟活動。山東半島各個政府積極主動推動經濟的發展，以地方經濟發展為重點，這樣就忽視了對周邊其他地方的影響。目前我國的市場化、經濟一體化和城市化不斷發展，因此各個區域間的合作不斷增多，但不成熟的市場體制，無法使各個區域更好的合作。文化環境對區域政府合作制度具有漸進的，持久的影響。然而，目前我國區域政府合作中普遍存在過分追逐個人利益的最大化的現象，不利于形成合作意識，也不利于形成合作機制。

（二）制度制定分析

伴隨區域經濟一體化和區域協調發展而來的問題，主要是由政府解決的。政府主體的觀念起著至關重要的作用。它決定著制度的先進性與有效性。目前存在某些地方政府管理本地事務習慣于用封閉的思想，習慣單獨決定，單獨干。而在遇到區域性的公共問題時，怕吃虧、怕擔風險、怕負責任，因此不敢于直面應對，在合作治理也很難形成自覺意識。目前關于區域合作制度供給的方式單一，并且決策者的決定占據很大比重，他的特殊利益有可能導致制度供給復雜化。

（三）制度執行分析

各個政府區域合作制度的執行主要與制度執行主體的利益及制度執行中政府間可信承諾的缺失有關。而制度執行過程中的難題主要是政府是否在遵守承諾，有沒有違反制度規定。制度執行的片面性及外部的不確定性和信息的不對稱性，會使制度執行的成本增加，甚至在制度執行的過程中存在不公平的現象。

（四）制度保障分析

目前山東半島區域合作制度保障存在著一些問題，主要是難以確定制度保障的主體。各個地方政府合作治理區域公共事務所面臨的難題是選擇什么樣的措施進行有效的監督，當前存在很多這種行為，比如某些個體不愿意承擔公共物品生產的成本或費用，但卻參與了公共物品的消費等等，種種情況也就需要制度的保障。

三、政府合作的機理建構

（一）動力機理

山東半島的地方政府對所轄區內利益的追求是政府間進行合作的推力，在區域公共事務治理過程中，地方政府的官員的圈子，也就促進了區域的合作。當然，經濟全球化、區域經濟社會一體化、市場化的不斷發展及中央政府對區域協調發展的政策導向，也是促成各個政府合作的因素。但與此同時，也存在著阻止合作的因素。

（二）運行機理

各個地方政府充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，為政府間的合作提供一個基礎平臺。結合國外多樣化的合作模式，不斷創新國內的合作方式。制定區域合作的章程和有關合作的規則以解決矛盾和分歧。

（三）完善機理

通過制定一系列的重大政策和相應法律，用制度保障來區域合作的順利進行。政府與政府的合作需要建立區域合作治理的共同基金，以此實現順利支出區域合作治理的費用。不斷加強區域政務的創新，增強政府合作的信息共享能力、風險分擔能力、節約運作成本等。

四、結束語

隨著區域經濟一體化的發展，我國的區域發展蒸蒸日上，但區域公共問題也接踵而來。而要有效解決區域公共事務，就需要政府間的合作，而建立完整成熟的政府合作制度體系才是解決問題的根本，但是凡事不可能一蹴而就，這就需要我們當代人的努力。

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