農村公共品供給與農民村務治理權利的保障

程珂

摘 要：目前，農村公共品供給存在著不符合農民需求的狀況，并且農民在農村公共品供給評價機制中的地位缺失，他們在農村公共品供給中的參與意識也不強。從村莊制度設計看，產生以上問題的原因在于，政府以單純行政化的方式供給農村公共品，農村自治組織機構之間缺乏制衡機制，農民在農村公共品供給中制度化的利益表達渠道不暢。因此，必須健全有效的村莊公共品供給決策制度、規范的村莊公共品供給執行制度、有力的村莊公共品供給監督制度、良性的村莊公共品供給協商制度，以保障農民村務治理權利。

關鍵詞：公共品供給；村務治理權；制度設計

中圖分類號：D422.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）05-0029-03

21世紀以來，國家大力推行城鄉發展一體化的方針政策。而增進農村公共品供給，促進公共資源均衡配置，是推進城鄉發展一體化的關鍵。這些政策和措施，極大地改變了農村經濟和社會生活的面貌，也成為影響村莊治理秩序的重要因素。在這一背景下，如何改進村莊治理，從而繼續推動農村的政治民主，是值得關注的課題。目前，學術界對公共品下鄉和村莊治理關系的研究，主要集中于考察現行村莊治理體制如何影響公共品下鄉的效率，而對公共品下鄉背景下村莊治理的變革，特別是廣大農民村務治理權利的保障的考察比較缺乏。本文以農村公共品供給對村級公共權力結構的影響為背景，探討新形勢下村莊制度設計與農民村務治理權利保障之間的關系。這對新形勢下進一步保障農民民主權利是有益的。

一

統籌城鄉發展，就是通過國家力量的整合，豐富農村公共品供給，使農村擁有先進的生產條件和技術從事生產建設，享受到完善便利的服務設施，從而讓農民擁有更多的發展空間，平等參與現代化進程。另一方面，村莊治理模式與公共品供給的機制和效率密切相連，尤其廣大農民是村民自治制度的主體，也應是公共品下鄉的主要受益者。但是，在一些地方，廣大農民的主體地位沒有得到充分體現，公共品下鄉過程中出現了不符合農民意愿、虛化農民權利的現象，主要表現在以下方面。

第一，農村公共品供給不符合農民的需求。在我國現行的鄉政村治制度下，政府作為公共利益的代表，是農村公共品的主要提供者。公共財政提供的農村公共品是否符合廣大農民的需求，是衡量農村公共品供給有效性的重要標準。農戶分散的家庭經營形式也使得農業生產對公共品供給有較強依賴性。生產發展、生活寬裕是新農村建設的首要任務，農村公共品的供給應當圍繞上述目標開展。農村公共品供給需要合理的結構，尤其是應該加強有助于培養新型農民、增強農村自我發展能力的公共服務體系建設。但是，政府主導的公共品供給出現了供需錯節、結構不合理、效益不高等問題。特別是農民急需的生產性公共品投資期長，且資金量大，政府的投資動力不足，供給也仍然嚴重不足。一些農村水利設施、農田和山區道路等基礎設施年久失修，科技推廣不足，農業抗災能力和生產能力不高，嚴重影響了農業的可持續發展，甚至加劇了農村生產條件的惡化。而非生產性公共品投資期短，見效快，更容易給政府帶來“政績”，這就造成了一些地方非生產性公共品供給膨脹，總體體現供給不足和供給結構過剩并存的狀況，公共品下鄉并沒有獲得應有的經濟、政治和社會效益。

第二，農民在農村公共品供給評價機制中的地位缺失。政府不僅是公共品的主要提供者，同時也壟斷了對公共品供給效率的評價。政府根據考核指標、任期政績來安排農村公共品。在以GDP增長或其他一些可測量指標為官員政績的考核體制下，他們在公共品供給決策時優先考慮的是如何拿出政績獲取上級部門或領導的滿意，而較少顧及農民的要求，忽視地方的財力。由于缺乏有效的供給談判制度，農民無法在公共品的供給決策中體現自己的意志。那些無須農民出資的農村公共品供給項目，就更不需要征求他們的意見了。總之，農民被排斥在農村公共品供給的決策、運作和監督之外。沃爾夫認為，公共部門如果不進行績效評估或評估不準確就會導致以下嚴重后果。首先，公共品過度供給，成本上升，并且多余的成本可以被認為是由于缺乏精確的度量成本標準而導致的浪費；其次，鼓勵官僚預算最大化；再次，導致公共機構偏離為公眾服務的宗旨[1] 。農民對農村公共品的供給質量、運營狀況的疏離，往往導致公共品供給效率低、成本高，社會公共資源被浪費。

第三，農民在農村公共品供給中的參與意識不強。隨著農村市場化改革的深入，農民對自身利益的訴求不斷提高，關心與自己利益密切相關的公共事務，對村莊公共品供給的關注也在提升。但是，這并不意味著他們都會主動地參與到農村公共品供給中。當前，農村社會分化日益加劇，農民利益日益呈現多元化，不同階層、不同地區乃至同一村莊的農民，利益的需求都有很大差異。農民生活狀態日益原子化，集體意識淡薄。“除非一個集團中的人數很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益。”[2]例如，一些農民過于依賴政府提供公共品，既想分享利益，又不愿承擔成本，不愿關心公共事務和公益事業。而公共品具有供給的連帶性和不可能排除他人消費的特性，為搭便車現象的廣泛存在提供了可能。受益不均構成了理性計算的農民之間合作互動的障礙。一些公共性的生產和生活設施得不到村民有效維護，從而影響投資者的積極性。村民有效參與不足，是農村公共品供給持續健康發展的重要障礙。

二

早在村民自治制度剛剛確立之際，彭真就指出：“涉及全村村民利益的事情，都依法由村民直接行使民主權利，按照民主集中制的原則，自己決定，自己辦理。”[3]要真正使村民在村莊公共事務方面充分行使民主權利，就必須對村莊制度進行科學設計。目前，農村公共品供給過程中農民村務治理權利的缺失，與村民自治制度設計及其運行機制中的若干缺陷直接相關。

第一，政府以單純行政化的方式供給農村公共品，使得農民村務治理權利走向虛化。公共品的公共性決定了政府目前仍是農村公共品的主要提供者。政府控制著農村公共品供給的整體規劃、實施步驟、供給內容、供給標準和資金來源。而村莊內部直接承辦公共品供給的村民委員會，本身就是行政色彩強烈的組織；村干部的工作任務完成情況是鄉鎮政府年終進行工作績效評價的依據，且他們的工資由政府支付。由此，統籌城鄉的發展，在一定程度上強化了國家對農村社會的滲透，成為政府控制村莊更隱性和有效的手段。隨著國家不斷加大財政轉移支付的力度，項目、資金越來越多進入村莊，政府對村莊的掌控力度也在不斷提升。于是，村民自治成了政府“雇傭”村民選舉產生一個村民委員會來為其工作，并且在公共品下鄉背景下這一機構對政府的依附性進一步增強。總之，農村公共品供給過程中的過度行政化的舉措，反而使農民村務自治權利走向虛化，農村公共品的供給過程似乎與廣大農民無關了。

第二，農村自治組織機構之間缺乏制衡機制，加劇了農民村務治理權利的虛化。村民會議和村民代表會議是村民參與村級事務的重要形式。法律規定，村莊重大事項，必須提交村民會議或者村民代表會議。但從實際情況看，各地村莊的權力配置很不相同，最高決策權在村民會議或者村民代表會議的并不多。村級民主監督是村民自治的重要內容，也是村黨組織領導的村民自治機制的重要保障。但是，有的地方呈現出民主監督流于形式的問題，監督機構定位不明確，履職不到位。由村莊治理精英組成的村兩委會，有著特定的個體或群體利益，在村莊內部，他們可以在制度框架內自由選擇行動策略。“精英或想作精英的人，會在各項策略中使用他們的資源以期提升或維持其在社會中的位置。”[4]在公共品下鄉的過程中，他們易利用信息優勢和自由裁量權獲得較大的個人利益。公共品下鄉給村莊帶來越來越多的利益，更可能進一步加劇他們以各種形式的合謀，實現公共利益的私人分割，而嚴重影響村莊建設，甚至使村莊治理出現新的“內卷化”問題[5]。另一方面，目前的村莊制度設計上缺少對村干部過失的懲戒措施；法律對于村干部的村務責任缺乏明確的規定。這些都會導致村干部對村莊群眾公共利益的隨意性。總之，現有的村級公共品供給和治理機制遠沒有實現制度化，在具體運行中依然存在很大偶然性，特別是表現在對村莊主要干部個人素質和能力的依賴上。

第三，農民在農村公共品供給中的制度化的利益表達渠道不暢，農民村務治理權利難以落實。由于歷史和制度上的原因，農民與其他階層相比，在利益代表和表達機會方面處于不平等的地位[6]。稅費改革前，村干部要從村民手中收稅，所以必須面對村民，考慮到他們的愿意和需求；村民在承擔繳稅義務的同時，亦能夠提出要求，監督村干部的行為。但是稅費改革之后，上述基于稅費收繳形成的權利義務關系沒有了，農村干群關系反而可能走向疏離。村民在享受無稅愉悅的同時，其與村干部以及與村莊公共利益之間的利益關聯也在降低，這為村干部主導村莊公共利益分配提供了可乘之機。“一事一議”是農村稅費改革后村級公益事業的重要決策形式。目前“一事一議”制度雖然為農民表達利益訴求、參與村莊公共品供給決策提供了一個平臺，但面臨著較高的投票成本，能發揮的作用有限。實際上，“一事一議”只是建立在低水平基礎上的有限的民主決策，并沒有根本改變公共資源由政府以行政方式配置的模式。對一些跨社區、跨鄉鎮公共品的供給，農民更無應有的參與權和話語權。農民結社有利于他們維護自身的權益，但是目前政府“在農村鼓勵發展的是農村營利組織，農村民間組織則發展比較緩慢”[7]。個體農民，由于文化素質不高、權利和法律意識淡薄，又缺乏組織性，即使有表達的意愿，也常常因為不知道如何表達、向誰表達或缺乏表達能力而放棄自身訴求。

三

公共品下鄉與村莊治理是相互影響、相互促進的。村民自治制度的良性運行，農民群眾知情權、參與權、決策權、監督權得到保障，才能保證政府一系列惠農富農政策能夠惠及最廣大農民群眾，從而使國家資源下鄉的政治效益和社會效益得到充分實現。要提高農村公共品的供給水平，就必須深入推進農村民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等制度建設，健全決策科學、執行規范、監督有力的權力運行體系，提高農民自身的組織化和參與公共決策的能力，維護和發展農民村務治理權利。

第一，健全有效的村莊公共品供給決策制度，保障農民村務治理權利。如果沒有相應的機構來代表，農民作為自治主體的地位只能是抽象的和空泛的。村民會議及作為其常任機構的村民代表會議便要切實起到代表村民權益的作用。政府要嚴格遵守《村民委員會組織法》對村民會議和村民代表會議法律地位的規定。省級民政部門制定其議事規程，明確權利義務。特別是要完善村民代表選舉制度，健全村民代表會議組織制度，細化村民代表會議召集機制、工作機制、激勵機制等，建立決策后評估和糾錯機制，不斷提高科學決策、民主決策水平。如成都市成華區的“村民代表聯系戶”制度、北京市密云縣的村民代表設崗定責制度、山東省日照市東港區的村務大事村民公決制度、江蘇省太倉市的村民小組代表會議制度、重慶市開縣麻柳鄉的村級民主“八步工作法”、河南省鄧州市的“四議”“兩公開”工作法，在這一方面就有重要價值。通過上述機構，農民經過民主協商，將分散的需求統合成村莊整體的公共需求，從而走出“集體行動困境”。農民的參與，提供了更充足的信息，既提高了公共品供給的科學性，又有利于降低供給成本，也可提升村莊與政府談判的實力。在此基礎上，各級政府對供需信息進行分析，制定科學、合理的農村公共品供給的規劃，有效保證農村公共品選擇機制的形成和完善。

第二，健全規范的村莊公共品供給執行制度，保障農民村務治理權利。村民委員會是執行村民會議和村民代表會議決策的機構。加強村民委員會制度建設，對保障公共品供給中農民群眾的合法權益有十分重要的意義。要規范村委會工作職責、村務公開制度、民主理財制度、財務管理制度、報賬員制度、集體資產管理制度、村級工程公開招標管理制度、重大村務民主決策制度、干部民主評議制度，以構成明晰的權限，既規范用權機制，又明確用權流程，做到村務工作公開透明、運行規范。特別是在大量公共品下鄉的形勢下，要進一步健全對村干部的績效考核和問責制度。浙江省杭州市余杭區推行與競選承諾制相銜接的辭職承諾制度，以簽訂《村干部辭職承諾書》的形式，變村干部的“被動罷免”為“主動辭職”。浙江省瑞安市的“村干部過錯行為民事賠償制度”規定，村干部在十一個方面違規決策、管理，造成村公共利益損失，將承擔賠償責任。湖北省通山縣的村干部崗位及工資“票決制”，廣東省云浮市的陽光村務工程，湖北省民政廳的村務公開民主管理觀察員制度，山東省濰坊市坊子區的村級事務管理契約化，廣東省佛山市的社會中介組織參與村級財務管理制度，在加強對村干部的管理方面也有積極的探索。村莊權力運行制度設計越規范，農民村務治理權利越有保障，農村公共品的供給效率就越高。

第三，健全有力的村莊公共品供給監督制度，保障農民村務治理權利。在村莊權力運行體系中，決策是核心，執行是關鍵，監督是保障。政府對農村公共品的監管是以區域性的經濟社會發展狀況為背景的，有整體性、宏觀性的特點；具體到對村莊公共品供給的監管，政府的宏觀監管體制缺乏靈活性。村務監督委員會可以彌補政府監管體制的欠缺。村務監督委員會由村民會議或者村民代表會議選舉產生，并對其負責，其職能主要是監督村務執行情況。村務監督委員會使村民對村兩委會的權力制約和監督有了制度支撐。要確保村務監督委員會在村黨組織的領導下，履行對重大村務事項的知情權、質詢權、審核權、建議權，對村莊公共品的籌措、管理、使用進行規范的監督。要擴大監督范圍，由單純的財務監督向全面村務監督延伸。要變事后監督為全程跟蹤，健全事前參與決策、事中積極參加、事后及時公開的村務監督機制。要依據農村發展的新形勢，在收集民意、調查分析、監督落實、通報反饋等方面不斷改進和強化工作機制。河南省澠池縣農村基層民主監督體制、寧夏中寧縣村級財務管理“五牙子章”制度、浙江省武義縣村務監督委員會制度、貴州省遵義市紅花崗區“村務點題公開”制度等，在規范村務監督制度、保證農民村務治理權利方面都起到了積極作用。

第四，健全科學的村莊公共品供給協商制度，保障農民村務治理權利。隨著農民生產生活需求和農村公共品供給主體日益走向多元化，要創造更多更有效的渠道來促進農村公共品供給過程的民主化和有效性。以村莊為單位展開的協商民主，適合村莊所占地域面積不大、人口不多的客觀條件，能充分體現協商民主的包容性、平等性、公開性。它有利于發揮農民群眾參與公共品供給的積極性、主動性，在農村建立民主的多元的治理氛圍，從而推進農民村務治理權利的行使。從形式上看，有民情懇談會、民主溝通會、民主理財會、村務聽證會、村莊民情直通車、農村社區議事會、鄉村論壇等。這方面，浙江省溫嶺市的村民民主懇談制度、象山縣“民情溝通日”制度、嵊州市三界鎮八鄭村的“八鄭規程”是較成功的協商民主制度創新，受到群眾擁護。要完善和創新基層政府、村莊自治組織、廣大農民和其他利益相關方能夠表達利益訴求、進行協商交流的制度化平臺。要確保不同階層、不同群體的平等地位，實現不同利益群體有效的溝通、博弈、協調。要建立程序規范、環節完整的協商機制，以制度化的協商機制來保障農民的村務治理權利，使最終的決策符合實際、順應民意。

參考文獻：

[1] 王姝.我國政府公共品供給中的問題及對策研究[J].價格月刊，2011，（9）：91.

[2] 曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].陳郁，等，譯.上海：上海三聯書店，1995.

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[7] 曉勇.中國民間組織報告（2011—2012）[M].北京：社會科學文獻出版社，2012.

[責任編輯 安 琪]