地方債務風險分析與防范對策

趙璐

摘 要：近年來爆發的世界多地政府債務危機引起了政府和社會公眾對地方債務問題的關注。2008年美國的次貸危機引發了世界范圍內的金融危機，對我國也造成了不利影響，使得我國地方財政收入增速放緩。現階段我國許多地方政府采取發行債券、融資平臺等方式進行融資，不僅存在直接債務，還存在著許多或有債務，使得地方債務風險不斷加大，影響了地方財政的正常運轉。因此，只有有效地防范地方債務風險，才能促進地方經濟發展，提高地方政府的公共服務水平。

關鍵詞：地方債務；地方債務風險；風險防范

中圖分類號：F810.7 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）05-0138-02

一、地方債務風險的基本概念

（一）地方債務的含義和分類

1.地方債務的含義

政府債務是指政府作為債務人，依據政府的信譽與債權人建立的債權債務關系，政府按照約定的期限向債權人還本付息。

2.地方債務的分類

根據政府對債務的償還責任和法律責任不同，將政府債務分為三類，分別是政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務。政府負有償還責任的債務，是政府作為法律意義上的負債主體，需要地方政府財政資金償還的債務；政府負有擔保責任的債務是地方政府作為債務的擔保方，當被擔保方因某些原因無法償還時，負有連帶責任的債務。政府可能承擔一定救助責任的債務是指為公益性項目而舉債，不需用財政資金償還，地方政府在法律上沒有償還責任；但是當債務人無法按時償還債務時，此時可能會支付部分資金用于債務的償還。后兩類地方政府債務均由其他相關債務人個人償還，在債務人資金狀況良好時并不需政府去承擔償債責任，可以統稱為“政府或有債務”。

（二）地方債務風險的含義

地方債務風險是指由于地方政府當前債務的積累，導致地方政府將來是否能夠使用財政收入償還債務具有較大的不確定性。不確定性既有好的可能性也有不好的可能性。如果將來地方政府通過提高財政收入償還了債務，通過舉債改善了基礎設施，吸引了投資，從而可以創造更多的財政收入；如果將來地方政府到期無法償還到期債務，則會給地方經濟發展和社會穩定帶來不利影響。因此，地方債務風險防范的主要是監控地方債務出現不利因素。

二、地方政府債務風險分析

債務形成的同時也使地方的資產增加，對地方的基礎設施建設促進經濟發展以及各項事業的推進起到了重大的作用。但是，地方政府債務規模要與地方的經濟發展相協調，要將規模控制在合理地范圍。筆者從債務風險的規模風險、結構風險、道德風險和項目風險四個維度去分析地方政府債務的風險。

（一）規模風險

1.債務規模總量大

由于各級各地政府的債務統計口徑不同，所以，我國現存政府債務的總規模并不能得到準確合理的結果。從審計署2013年的公告中得知，當年6月底，全國政府債務總額達到30.27萬億元，其中地方政府債務總額達到了17.89萬億元。全國政府債務總額占GDP的53.5%，接近警戒線60%，這意味著接近重度風險。如果加上政府負有擔保責任的債務，將有16個地區債務率超過100%，其中包含9個省會城市的本級政府。由此可見，我國很多地區的地方政府債務總量過大，負擔過重使地方政府債務風險日益暴露。

2.債務規模增長速度快

地方政府債務風險不僅在于規模，還在于增長速度，地方政府債務增長仍然過快。2013年6月末，地方政府性債務比2012年末增長12.6%，遠遠超過GDP名義增長水平（10%左右）。地方政府在一定時期內的償債能力是有限的，而地方政府債務規模的快速增長也將使債務風險增加。

（二）結構風險

1.債務來源結構不合理導致的風險

通過對地方政府債權人構成的對比不難發現，在2013年初平臺貸款余額所占比重達到60%以上。銀行貸款占據了絕大部分比重，但是銀行貸款期限很短。政府將資金大部分的投入基礎設施建設，期限較長，時間差的形成會使債務的清償出現問題。從2014年開始，我國經濟增速減緩，房地產市場也逐漸變冷，相應的政府財政收入來源于土地的部分就會減少，收支矛盾更加嚴重，債務償還收到很大的影響。這會導致地方政府威信的下降，再次貸款的難度增加，十分不利于地方經濟的可持續發展，甚至造成嚴重后果。

2.隱性債務構成的潛在風險

隱性債務即或有負債，其在地方政府債務構成中占了很大的比重，存在著非常大的潛在風險。地方政府或有負債很難預測，如果政府負有兜底責任的或有隱性債務存在債務風險，就會給地方政府的預算造成一定程度的影響，甚至會造成地方政府的債務危機。

（三）道德風險

道德風險是從事經濟活動的人在最大限度地增進自身效益時做出不利于他人的行為。地方政府債務中的道德風險存在于中央政府、地方政府和銀行之間的關系中。其中，中央政府是委托人，銀行和地方政府是代理人。因為兩者利益和目標不同，就產生了委托人對代理人的激勵與約束機制問題。因為地方政府會充分的考慮到自身的目標和利益而且缺乏有效的監督和控制，以及信息不對稱的存在，就會使地方政府為了政績不顧風險，就使道德風險演變成債務風險。

（四）項目風險

在中國，政府在城市建設中有著非常重要的作用，地方政府能在地方經濟發展的進程中投入大量的資金。地方政府會從長遠的戰略目標去投資項目，并不會考慮項目本身的短期收益例如兩類項目。

1.公益性及基礎性的非經營性項目

非經營性項目一般需要的投資大而且建設周期長，但是以謀求社會效應為目的，投資收益較低。地方政府一般通過財政預算和融資平臺公司為這些項目融資。因為項目不以盈利為目的，后期只能產生少量的收益，甚至沒有。所以，項目本身的收益并不足以去償還地方政府用于次項目相關負債的本息，這樣就會導致融資平臺很難繼續存續下去。

2.兼有地方公共服務和經濟效益的經營性項目

兼有地方公共服務和經濟效益的經營性項目，雖然能穩定地產生一定的收益，如經常提到的“鐵工基”，也就是鐵路、公路和基礎設施建設。這些項目資金需求量非常巨大，后期的總收益也很可觀，但是其在短時間內很難彌補如此巨額的投入，很難做到盈虧平衡。

三、防范地方政府債務風險的對策

（一）加快地方政府債券市場發展

目前，我國對于地方政府發行債券控制的較嚴格，地方政府只有在國務院的審批下才能發行債券，導致許多地方政府變相使用融資平臺等其他方式進行舉債，無形中增加了地方債務風險。因此，可以適當地賦予地方政府發行債券的自主權。地方政府債券的收益相對穩定，周期較長，受到中小投資者的青睞。地方政府債券將來可以成為資本市場的投融資工具，推動資本市場的健康發展。

（二）對地方政府債務實施有效的監督

應當有獨立的監督部門對地方政府債務進行監督，獨立的監督部門可以由審計機關來承擔，審計機關有專業和職權的優勢，目前雖然審計機關也對地方債務進行審計，但是沒有成制度化，不是每年例行的審計項目，因此要防范地方政府債務風險，需要對地方債務進行持續的監督，應當像對財政預算資金審計一樣，每年或定期對地方政府債務風險進行審計并及時對外進行公告。

（三）設立地方政府償債專戶

現階段，地方政府的債務規模都較大，存量債務較多，要全部償還存在著較大的壓力。因此，降低地方債務風險還應當建立地方政府償債專戶，償債專戶的資金來源于財政預算資金以及地方債務建設的項目回收資金等。為了保證償債專戶的資金是專款專用，做好專戶的監督是必須的，監督責任可以由審計機關承擔。償債專戶的資金可以建立保值增值機制，使償債專戶資金在地方政府債務發生風險的可能時發揮最大的作用。

（四）提高地方政府債務信息的透明度

地方政府債務的組成比較復雜，而且目前我國尚沒有要求地方政府債務信息披露的相關制度，即使是審計機關也很難獲取全面的詳細資料。每年審計機關會公布地方政府債務的審計公告，但是公告的內容非常有限，僅僅是一些籠統的數字，這對于評價和防范地方債務風險還是不夠的。因此，必須提高地方債務信息的透明度，建立地方債務信息公告制度。可以參照政務公開的制度，每年或定期對地方債務信息進行全面細致的報告，將披露的內容要求列入相關的法律法規中。通過債務信息的披露，地方政府可以清楚的掌握自己的負債情況及償債能力，避免出現盲目舉債導致的地方政府債務風險的提高；另外，上級政府部門也可以及時了解下級政府的負債情況，及時指導其資金活動，幫助其防范債務風險。

參考文獻：

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[責任編輯 柯 黎]