怎樣實現(xiàn)促發(fā)展和惠民生的良性循環(huán)

王列軍

中國目前的福利水平仍然偏低，要繼續(xù)加大和優(yōu)化民生投入，同時要積極推進民生領域的改革，保公平、提效率、促發(fā)展

改革開放以來，隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，民生投入不斷加大，人民生活和福祉持續(xù)改善。處理好經(jīng)濟發(fā)展和民生改善的關系是各國經(jīng)濟社會政策的重要關注點。隨著中國經(jīng)濟增長進入新常態(tài)以及老齡化的深化，這成為一個更加重要的問題。

經(jīng)濟發(fā)展和民生改善能夠?qū)崿F(xiàn)良性循環(huán)

經(jīng)濟資源是改善民生的基礎條件，沒有經(jīng)濟發(fā)展是難以改善民生的，而民生的改善反過來可以為經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供更好支撐。首先，民生改善可以為經(jīng)濟增長提供一個穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境；其次，教育、衛(wèi)生等領域的民生改善可以為經(jīng)濟增長奠定人力資本基礎；再次，較高的居民收入水平和可靠的社會保障可以為經(jīng)濟增長提供良好消費支撐，使得經(jīng)濟增長更加穩(wěn)健和可持續(xù)。

那么，高福利會不會影響經(jīng)濟增長呢？這不能一概而論。以瑞典為代表的北歐國家，人民生活水平很高，享受的福利很全面，而同時保持了穩(wěn)定的經(jīng)濟增長和較強的創(chuàng)新能力。之所以能夠?qū)崿F(xiàn)這樣一種良性循環(huán)的局面，主要是因為北歐國家的福利水平雖然比較高，但社會政策都是鼓勵就業(yè)和鼓勵創(chuàng)新的，從而有利于經(jīng)濟增長。同時，良好的社會治理也保證了民生投入的高效率。部分南歐國家福利水平也較高（并沒有北歐國家高），但不少福利項目沒有起到鼓勵就業(yè)或者預防失業(yè)的作用，不利于擴大就業(yè)和促進經(jīng)濟增長，較差的社會治理進一步導致了民生投入的低效和浪費。因此，在歐洲債務危機中，高福利的民生政策在北歐國家發(fā)揮了緩沖器的作用，而在部分南歐國家成了放大器，導致經(jīng)濟增長雪上加霜，從而影響了民生的進一步改善甚至使其出現(xiàn)了倒退。

綜上所述，經(jīng)濟發(fā)展和民生改善是可以實現(xiàn)良性循環(huán)的。高福利不一定會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生負面影響，而完全有可能促進經(jīng)濟增長，但需要良好的制度設計和治理作為支撐。因此，在保障國民基本生活的基礎上，一個國家用多少經(jīng)濟資源來改善民生，設定多高的福利水平，需要經(jīng)濟社會政策的通盤設計，還要根據(jù)自身治理能力來決定。

經(jīng)濟發(fā)展促進了民生改善，但仍存不少短板

改革開放以來，中國經(jīng)濟保持了連續(xù)30多年的高速增長，有力促進了民生改善，取得了舉世矚目的成就。貧困人口大幅減少，居民收入迅速增加。大多數(shù)家庭擺脫了貧困、進入小康，還有越來越多的家庭走向富裕。進入新世紀以來，黨和政府將改善民生放到了更加突出的位置，加快推進以改善民生為重點的社會建設，力促公平正義。保障和改善民生取得了顯著的新成就，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是實施積極的就業(yè)政策，保證了就業(yè)穩(wěn)定，就業(yè)質(zhì)量不斷提高。就業(yè)是民生之本，就業(yè)不僅是人們獲得收入的基本手段，也是社會和諧的重要保證。中國政府高度重視就業(yè)問題，實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，采取積極的就業(yè)政策，千方百計擴大就業(yè)和創(chuàng)業(yè)規(guī)模。無論是在金融危機期間，還是在經(jīng)濟增長放緩的當前，都保證了就業(yè)穩(wěn)定。特別是在近期經(jīng)濟增速放緩的情況下，新增就業(yè)不降反增，充分說明了積極就業(yè)政策的有效性。與此同時，隨著《勞動合同法》的實施，勞動者的勞動權益得到進一步保障，就業(yè)質(zhì)量不斷提高。

二是民生投入大幅增加，公共服務和社會保障覆蓋面迅速擴大，社會風險得到有效防范。進入21世紀以來，中國的民生投入大幅度增加。財政用于（寬口徑）民生領域的比例已經(jīng)達到70%以上。特別是用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)以及住房保障等核心民生領域的支出，從2007年占財政支出的29%大幅提升到了2014年的近36%。與此同時，各項公共服務和社會保障的覆蓋面迅速擴大。特別是免費義務教育全面普及，基本公共衛(wèi)生服務均等化向全民普及，醫(yī)療保障在不到10年時間里迅速實現(xiàn)了普遍覆蓋，養(yǎng)老保險也基本實現(xiàn)了全覆蓋。這些進展對防范社會風險、改善國民生活質(zhì)量和調(diào)節(jié)收入分配等都發(fā)揮了重要作用。

三是社會領域改革加快推進，促進了公平正義。在加大民生投入的同時，近年來中國加快推進社會領域的改革。新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革全面推進，群眾看病難、看病貴等問題得到初步緩解。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》出臺，教育體制改革穩(wěn)步推進，教育公平得到改善。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)與企業(yè)職工的并軌，邁出了改善社會保障公平的堅實步伐。戶籍制度改革加快推進，流動人口的權益和福利逐漸得到一定的保障。

保障和改善民生面臨多重挑戰(zhàn)

雖然，21世紀以來中國在保障和改善民生方面取得了很大進展，人民生活水平穩(wěn)步提高。但相比經(jīng)濟建設進程，中國社會事業(yè)仍相對滯后，長期存在一條腿長、一條腿短的問題，與共享目標還有差距。具體存在：收入差距較大，教育、醫(yī)療資源分布不均衡，社會保障制度仍然碎片化、待遇差距也較大等問題。因此，未來一個時期，中國民生發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，我們對此應有清醒認識。

一是經(jīng)濟增速放緩和老齡化加速使民生發(fā)展面臨更大資金約束。中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟增速放緩、財政增速降低。與此同時，隨著老齡化和城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展，對社會保障和公共服務的需求則會繼續(xù)上升，支出將會持續(xù)增加。目前，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險基金收支風險已逐漸凸顯，一些省份已經(jīng)連續(xù)幾年出現(xiàn)了養(yǎng)老保險當期收不抵支的情況，醫(yī)療保險基金的收支平衡壓力也逐漸增大。此外，隨著老年人口的迅速增多，養(yǎng)老服務體系建設和籌資也面臨較大壓力。

二是快速城鎮(zhèn)化給公共服務和社會保障帶來挑戰(zhàn)。未來相當長的一個時期，中國仍會繼續(xù)處于快速城鎮(zhèn)化和人口流動過程中。這不僅會進一步提升對社會保障和公共服務的整體需求，也會使公共服務體系布局調(diào)整壓力進一步上升。當前，以戶籍為基礎的社會保障與公共服務制度安排造成了城市內(nèi)的二元結構，對經(jīng)濟增長和社會發(fā)展影響很大，需要盡快調(diào)整。

三是公眾預期和訴求增長給公共服務和社會管理帶來挑戰(zhàn)。21世紀以來，中國經(jīng)濟高速增長，公共服務和社會保障的擴張與迅速提升，導致居民對未來公共服務預期較高。在經(jīng)濟增速放緩背景下尤其需要妥善管理公眾預期。同時，隨著高等教育大眾化，公眾特別是青年一代受教育水平普遍大幅度提高，權利意識、平等意識以及表達意識都會更強，這些變化對公共服務和社會管理提出了新的要求。

繼續(xù)加大和優(yōu)化民生投入，使惠民生和促發(fā)展相統(tǒng)一

總體而言，中國目前的福利水平仍是偏低的。繼續(xù)加大和優(yōu)化民生投入，完善社會政策，仍然是未來很長一個時期必須堅持的政策方向。

一是要調(diào)整財政支出結構，繼續(xù)保持和加大民生投入的力度。在當前面臨經(jīng)濟增速放緩、財政增速下降的情況下，繼續(xù)增加民生支出的壓力顯然加大了，但這也可以轉(zhuǎn)化為調(diào)整財政支出結構的動力。要努力壓縮一般性行政支出和一般性經(jīng)濟建設支出，更多用于社會事業(yè)；可適當增加赤字，保障民生投入的增長。

二是要優(yōu)化民生投入本身的結構，有保有控，構筑發(fā)展型的社會政策體系。基于中國是世界上最大的發(fā)展中國家、正在快速老齡化這樣的現(xiàn)實，各項民生投入要有保有控，不做過高承諾。要重點保障教育、醫(yī)療衛(wèi)生等有利于人力資本積累和提升的社會投資型項目，積蓄潛力，夯實經(jīng)濟社會長遠發(fā)展的根基；適當控制養(yǎng)老保障、最低生活保障等消費型的福利項目，側(cè)重底線保障，鼓勵勞動參與。從而構筑有中國特色的發(fā)展型社會政策體系，實現(xiàn)惠民生與促發(fā)展的統(tǒng)一。

民生改革：保公平、提效率、促發(fā)展

加大民生領域的投入是十分必要的，但要讓投入轉(zhuǎn)化為切實的民生改善和人們滿意度的提高，更好支撐經(jīng)濟增長，有很多環(huán)節(jié)需要加快改革。

第一，多措并舉，提高勞動參與率。保障和改善民生，首先要鼓勵人人參與、人人盡力，保持和提高勞動參與率。合理配置勞動力資源，提高勞動生產(chǎn)率。引導高校畢業(yè)生務實就業(yè)、積極創(chuàng)業(yè)。加強對大齡勞動力的再培訓，為其提供更加有效、便利的公共就業(yè)服務，鼓勵他們延長工作年限。同時，進一步促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶，增加和穩(wěn)定勞動供給、減輕人工成本上漲壓力。在扶貧過程中，重在創(chuàng)造條件，提升扶貧對象的就業(yè)和脫貧能力。實施精準扶貧，把錢花在對特定人群特殊困難的針對性幫扶上。

第二，繼續(xù)提高公共服務和社會保障制度的公平性。公平是社會政策的內(nèi)在價值，而且隨著民生訴求的升級，公眾的權利意識提高，公共政策要更加注重發(fā)展機會以及權利的平等。當前，要抓住群眾反映強烈的問題，力促社會政策和制度的公平。在就業(yè)領域，要大力促進就業(yè)機會的平等，努力解決勞動力市場的二元分割問題。在教育領域，通過改革責任分擔機制徹底解決農(nóng)民工隨遷子女入學難的問題，通過推進教師定期輪換以及完善學校管理等方式，推進區(qū)域內(nèi)公共教育資源均等化。在醫(yī)藥衛(wèi)生領域，進一步整合醫(yī)療保障制度，提高統(tǒng)籌層次，逐步縮小群體間和地區(qū)間的待遇差距。在社會保障領域，要進一步提高城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老金標準，盡快實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基礎養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌。

第三，加快改革和完善管理，提高民生投入的宏觀效率。一是要加快重點領域制度改革。盡快實施養(yǎng)老保險制度改革，激勵多繳多得，長繳多得，在保障退休人員權益的前提下，實現(xiàn)養(yǎng)老保障制度更加可持續(xù)；加快推進醫(yī)療保險及公立醫(yī)院改革，理順激勵機制，控制支出增長，提高醫(yī)保資金管理和使用效率。二是在突出重點、兜住底線的同時，加大對教育、基本衛(wèi)生服務等領域的投入，保護和積累人力資本。三是調(diào)整民生資金投向，逐步扭轉(zhuǎn)一些地方、一些領域重基本建設、輕運行保障的做法；同時，完善產(chǎn)品定價機制，確保公共投入能夠轉(zhuǎn)化為公眾福利，尤其要確保中低收入群體受益。四是要加強管理，減少資金的浪費和跑冒滴漏，實施更加有效的考核評估，強化信息公開和問責機制。

第四，鼓勵社會力量參與和提供公共服務，滿足日益多樣化的需求。不斷改善民生，需要個人、家庭、社會和政府的共同努力。政府應當切實保障公民的基本需求；個性化、多樣化的需求則可以鼓勵由社會力量來提供。隨著中國居民生活水平的提高和老齡化的加速，對健康、養(yǎng)老領域的個性化服務需求將大幅增加。鼓勵社會力量參與提供這些服務，不僅有利于更好滿足人們的需求，也有利于擴大就業(yè)，促進服務業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。

（作者為國務院發(fā)展研究中心社會部副部長）