養老金如何持續

胡繼曄

中國養老金三支柱體系尚未完善，甚至第一支柱都存在巨大的隱性缺口。應積極劃轉國有資本充實社會保障基金，夯實第一支柱；同時，強制性建立作為第二支柱的職業年金，并以自愿商業養老保險（第三支柱）發展作為重要補充

中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出社保改革的總體目標是“建立更加公平可持續的社會保障制度”。如何做到養老保險制度的“公平”，又如何讓養老金體系“可持續”，成為未來中國養老金改革的重中之重。

從現狀來看，中國在“公平”方面取得的成效是十分顯著的：2014年2月，國務院決定在已基本實現新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險全覆蓋的基礎上，將這兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，實現了制度全覆蓋，也同時實現了城鄉居民之間養老保險的公平。2015年初，國務院頒布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，改革方案將政府公務員也進入了社保體系，實現了真正的“并軌”，在養老保險制度“公平”方面邁出了決定性的一步。

然而，在“可持續”方面存在的問題仍然十分嚴峻。根據中國社科院發布的《中國養老金發展報告2015》，全國31個省份中只有8個當年結余為正數，其他省份都出現了虧空，全年有800億養老金被挪作他用，個人賬戶記賬累計額減去各省的累計結余形成了“空賬”。截至2014年底，個人賬戶的空賬額已經超過了3.5萬億元。與此同時，退休人員的養老金發放實現了連續12年的上漲，在這一邊虧空、一邊上漲中，現行養老保險制度的可持續性堪憂。

養老金“可持續”的國際經驗教訓

從國際角度來看，養老金可持續性問題可以從最近的兩大金融危機中看出端倪。2007-2008年，美國爆發次貸危機，并蔓延全球，成為全球性的金融危機。一波未平一波又起，2009年歐債危機爆發。兩次危機的爆發性、連續性、傳染性，以及在不同國家、不同類別金融資產中的跨國界影響，在世界金融史上絕無僅有。兩次危機接踵而至，危機后的復蘇卻大不相同：美國資本市場很快于2009年開始反彈，幾年來屢創新高，就業數據和宏觀經濟表現良好；而歐債危機雖然有所緩和，但2009年陷入歐洲債務危機的葡萄牙、意大利、希臘、西班牙四國（因其國名首字母為PIGS，又被稱為 “歐豬四國”）復蘇乏力，重災區希臘的債務再平衡直到2020年以前都只是一個夢。究其背后的原因，養老金制度的可持續性是一個重要因素。

在對各國養老金制度的可持續性問題的評價中，全球最大的保險公司之一安聯對全球前50大經濟體的養老金體系可持續狀況做了統計，并于2014年公布了“養老金可持續指數”（Pension Sustainability Index，PSI）。該指數是一國養老金體系可持續性的綜合性指標，包含了人口結構、養老金制度、養老金與公共財政占比三個子項目指標。由于各國養老金體系不盡相同，各國養老金體系的可持續性就成為綜合評價指標。圖中的PSI指數反映了全球前50大經濟體在老齡化時代養老保險制度的長期可持續性，排名越靠前說明可持續性越好，越靠后則養老金可持續性越不好。

在PSI指數中，澳大利亞高居榜首。如果不考慮北歐高福利的幾個小國，在我們熟悉的主要國家中，PSI排名靠前的還有：荷蘭第5、瑞士第7、美國第8、英國第10。這些國家的共同特點是有非常發達的第二支柱私人養老金。瑞士早在1986年就在全球第一個通過立法強制性建立私人養老金；排名首位的澳大利亞更是在20世紀90年底就建立了強制性的“超級年金”；荷蘭的私人養老金資產與GDP之比十多年來高舉全球榜首；英國、美國具有上百年的私人養老金傳統，在近幾年來又先后通過立法，私人養老金制度采取“自動加入”（Auto-Enrolled）政策，即新就業者自動繳納私人養老金，沒有特別理由不得退出。這些養老金可持續指數PSI進入前十的國家，一個共同的特點就是第二支柱私人養老金發達，真正實現了養老金的多支柱體系，養老基金結構更為合理。

與前述國家形成鮮明對照的就是PIGS四國。雖然它們也都是發達國家俱樂部的OECD（經合組織）成員，但養老金第二支柱都很弱。根據OECD在2014年的統計，如希臘的私人養老金資產幾乎為0，歐洲大國中意大利養老金資產也僅占GDP的2.1%，葡萄牙為8.3%，PIGS四國中最高的西班牙也不過11.1%。退休金過于倚重第一支柱，是PIGS四國發生債務危機的主要原因之一。PSI排名更能夠充分說明問題：葡萄牙在PSI中排名第34，意大利第39，西班牙第40，希臘第43。希臘僅靠公共養老金、幾乎沒有私人養老金資產的窘境是其在該指數中排名靠后的主要原因。這從另外一個側面可以看出：養老基金結構的差距不僅僅影響了PIGS各國的公共財政結構，也影響了養老金體系的可持續性。中國的養老金可持續指數PSI排名第45，甚至低于深陷債務危機的希臘的43，應當引起我們的高度關注。

中國的養老金可持續：建立多支柱體系

國際PSI指數雖然可能存在著不夠全面的問題，但至少從一個側面反映了50個主要經濟體養老金制度的可持續性，PSI名列前茅的國家都是第二支柱私人養老金比較發達的國家，而PSI落后者如中國和希臘則需要大力發展第二支柱私人養老金，以提高可持續性。

中國在養老保險制度“公平”性取得重大進展的基礎上，“可持續”成為下一步養老保險制度改革的重點。實際上，早在1990年代中國社會保障制度改革方案的設計階段，世界銀行向中國政府的建議就是建立“三支柱”的養老金體系：第一支柱是保證所有退休職工生活在貧困線以上的基本養老保險；第二支柱是基金積累制的強制性個人賬戶；第三支柱是對期望目標做補充的自愿繳費。此后，世界銀行于2005年在原來“三支柱”的基礎上增加到“五支柱”體系，不同的支柱分別應對不同風險，多個支柱相互配合以分散風險，增強養老金制度的可持續性。

世界銀行的上述建議來源于實踐，已經建立社會保障制度的發達國家大多是多支柱的。在OECD34國中，第一支柱都比較健全，其中18個國家第二支柱也很完善，具有準強制性繳費的特征，如澳大利亞、荷蘭、瑞士、英國等國第二支柱覆蓋率均在70%以上，其中荷蘭近100%，其2013年的養老金資產高達GDP的150%；而近年來歐債危機重災區的葡萄牙、意大利、希臘、西班牙四國雖然也都是OECD成員，但第二支柱都很弱，政府強制性要求很低，如希臘第二支柱覆蓋率幾乎為0，其余三國也低于10%，養老金資產也都不足GDP的10%，養老保險體系過于倚重第一支柱，加劇了財政和債務危機。

目前，中國的養老保險制度過于倚重第一支柱，形成獨木難支的狀況。根據人社部發布的統計數據，2014年末全國參加第一支柱城鎮職工基本養老保險人數為34115萬人；由于中國的第二支柱企業年金是企業自愿建立的，同期參加企業年金的職工2292萬人，僅為第一支柱的6.7%，和歐債危機各國同列。正是認識到這個問題的嚴重性，2015年3月27日，國務院通過的《機關事業單位職業年金辦法》明確，將強制性建立第二支柱的職業年金，所需費用由單位和員工個人共同承擔，費率分別為工資的8%、4%，繳費基數與基本養老保險繳費基數一致。中國強制性職業年金的發展可望帶動企業加快建立企業年金的步伐，中國第二支柱養老金的發展將迎來新的歷史機遇。通過投資資本市場保值增值，可逐步完善中國養老金多支柱體系，增強其可持續性。

中國第三支柱自愿商業養老保險發展應成為重要補充。中國較高的儲蓄率源于民眾對未來生活一系列不確定性因素的擔憂，尤其是擔心老年生活風險。隨著公眾保險意識的覺醒，壽險產品供給不斷豐富，個人儲蓄型養老保險近年來獲得了較大發展，正在逐步成為養老保險三支柱體系中一支不可忽視的力量。根據中國保監會公布的數據，近年來保險行業個人儲蓄型養老保險業務的規模保持了較快增長，2001-2014年保費收入年均增長16.9%；2014年的年金壽險保費收入2822億元，有效保單6934萬件，覆蓋1.01億人次，保額達到1.44億元。依靠壽險為自己未來的養老增加保障，成為更多人的理性選擇，這也客觀上促進了養老保險第三支柱的發展。

“可持續”的現實選擇：劃轉國有股充實養老保險

中國三支柱體系尚未完善，甚至第一支柱都存在巨大的隱性缺口。雖然在不同的預設情境下對養老金缺口的估算結果不同，但正如國務院副總理馬凱2014年底接受全國人大常委會專題詢問時所言：如果我們的養老保險體制不改、機制不轉、政策不調整，缺口是必然的，不是一星半點的缺口，而是巨大的缺口。根據中國社科院世界社保研究中心發布的“中國養老金發展報告2014”，中國現行統賬結合模式下的這個“巨大缺口”高達86.2萬億元。缺口主要來源于計劃經濟時代的國企職工工資微薄、但有著終身福利的制度承諾，其養老費用均由企業直接承擔。

據統計，從1952年到1978年，中國職工實際平均工資每年只遞增0.38%。1978年，全國職工的年均貨幣工資才615元，居民人均儲蓄存款只有21.88元，國民財富的積累率卻由1952年的21.4%增長到1978年的36.5%。這期間有的年份積累率高達43.8%，工資總額占國民收入的比重僅為18.9%。所以，國有資產是過去長期實行低工資、低消費、高積累政策條件下形成的。20世紀90年代，為幫助國企脫困，政府努力解決“企業辦社會”問題，將職工養老責任從企業轉移到新的社會養老保險制度，最初的責任承諾者政府及國有企業，卻未將相應的資金注入養老保險的統籌基金，這一筆歷史債務至今未獲償清，成為計劃經濟向市場經濟轉軌的隱性成本。由于轉軌成本沒有明確，目前在職職工繳納的養老保險費遠遠不夠發放退休者的養老待遇，只能挪用在職職工個人賬戶資金用于發放養老金，結果造成個人賬戶一直無法做實。

未雨綢繆，中國2000年建立的全國社保基金理事會就是因應轉軌成本的養老金“戰略儲備”。 2007年7月，國資委和證監會發布《國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法》，其中專設“國有股東所持上市公司股份的無償劃轉”一章，為社保基金轉持國有股奠定了法律基礎。2009年6月，財政部、證監會、國資委和全國社保基金理事會聯合發布《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》，而交通銀行、中國銀行、工商銀行、建設銀行、農業銀行在香港和上海上市時，全國社保基金理事會已經得以轉持國有股股權。到2015年年底，社保基金會管理的基金資產總額達到19139.76億元，投資收益總額2287.04億元，收益率達到15.14%。2001-2014年間的年均投資收益率8.36%，超過同期年均通貨膨脹率5.94個百分點，取得了較好的成績。

中共十八屆三中全會決定提出，“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”。未來通過轉持大量國有股，全國社保基金理事會將逐步持有國內上市含國有股公司一定份額的股票。這樣做的一個潛在好處是：由于很多上市公司的股票都含有國有股，等比例地轉持國有股后，社保基金持有的股權所組成的投資組合就非常接近股票指數，形成中國股市中一個最大的 “指數基金”，股票市場抵御非系統風險的能力最大程度地得到強化。2007年滬市6124點時中國股票總市值占GDP的比例曾經超過100%。隨著中國資本市場的穩健發展，這一比例將來有望進一步提高，全國社保基金理事會持有的資產也將水漲船高，雖然目前不足2萬億，但未來達到GDP的10%甚至更高，就可以為養老金缺口的彌補奠定基礎。那時，全國社會保障基金理事會的資產實力就基本可以滿足其作為中央政府專門用于社會保障支出的補充、調劑基金的定位，大大增強養老金體系的可持續性。

除全國社保基金理事會一直在籌集彌補缺口所需的資金外，各地方也有所動作。其中，山東省在全國一馬當先，于2014年6月出臺《關于深化省屬國有企業改革、完善國有資產管理體制的意見》，明確“劃轉部分國有資本充實省社會保障基金”，并提出“設立山東省社保基金理事會，承接管理劃轉的省屬企業國有資本，行使投資者職能”。2015年3月，山東省政府下發了《省屬企業國有資本劃轉充實社會保障基金方案的通知》，將省屬471家國有企業30%的國有資本劃轉充實省社會保障基金。當省社保基金理事會登記成為適格法人后，省政府將劃轉范圍內的國有資本“一次性轉由省社保基金理事會持有”，同時授權省社保基金理事會履行劃轉股權出資人職能。尚未完成公司股改的企業力爭2016年年底前完成，并及時完成國有資本劃轉。山東省國有資本的劃轉比例達到30%，可謂“開天下風氣之先”，是地方彌補社保缺口的創舉。

未來，央企國有股劃轉全國社保基金，地方國企也可以山東為榜樣劃轉省級社保基金理事會，將逐步彌補第一支柱基本養老金的缺口，這些股權可以直接進入資本市場以保值增值。職業年金的強制性建立、企業年金的擴面，將使第二支柱養老金在養老保險體系中的作用越來越重要。2014年5月發布的《國務院關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見》指出：“壯大專業機構投資者。支持全國社會保障基金積極參與資本市場投資，支持社會保險基金、企業年金、職業年金、商業保險資金、境外長期資金等機構投資者資金逐步擴大資本市場投資范圍和規模。”這為中國資本市場的發展奠定了基礎，也為三支柱養老金入市奠定了基礎。養老金和資本市場的結合越來越密切，彼此促進、共同發展，將真正促進中國養老保險制度可持續性不斷提高。