“十三五”文化改革的主攻方向

楊曉東

中國經濟進入新常態的背景下，文化發展將迎來重大機遇。十三五”時期，文化體制機制改革的主攻方向是深化文化管理體制、生產經營機制和運行機制改革

中國的經濟發展已經進入新常態，經濟增速從高速增長轉為中高速增長，經濟結構優化升級加快，經濟增長動力從要素驅動、投資驅動向創新驅動轉變。在此背景下，傳統產業相對飽和，新產品、新業態正大量涌現，融合發展漸成趨勢，繼續深化改革也成為各方共識，而文化產業與科技、金融等領域融合發展，則順應了新常態的發展趨勢。“十三五”時期，文化發展將迎來重大的發展機遇。

主要問題

1. 文化宏觀管理體制有待進一步完善。目前，中國文化宏觀管理體制還有待進一步完善。首先，政府宏觀調控職能需要加強，政策調節、市場監管、社會管理、公共服務等宏觀職能需要加強。其次，部門職責權限不明確，還存在多頭管理、資源分散的現象。從文化管理部門來看，目前具有宏觀管理職能的部門包括了文化部（主管文學藝術界，包括文化館、群眾藝術館、文化團體、文藝演出單位、文化場所等）、 中共中央宣傳部（不直接管理任何一塊業務，統管與新聞、文化及宣傳有關的所有領域）、國家新聞出版廣電總局（新聞、出版、廣播、電影、電視）、國家文物局（屬文化部管理，主管博物館、文化遺址、名人紀念（堂）館等）、國家工業和信息化部（主管網絡及通信等）等部門。另外，從行業管理來看，中國文化領域管理采取的是分業管理，各個行業都有相關的條例，相關條例之間存在一些重復和沖突的內容。從法律法規來看，全國人大和地方人大都制定了一些有關文化建設方面的法規，不同層級政府和管理機構之間的法規也存在一些重復和沖突的內容。

2. 國有文化資產管理創新存在體制障礙。隨著文化體制改革的推進和文化產業的快速發展，文化領域的國有資產總量和比例迅速提升，管理任務也趨向于復雜化。特別是隨著經營性文化事業單位基本完成轉企改制任務，依托資產管理、行使出資人權利，已成為黨委和政府把握文化企業發展導向的關鍵，有助于推動文化企業堅持社會效益與經濟效益相統一的原則。十八屆三中全會《決定》明確提出，“建立黨委和政府監管國有文化資產的管理機構，實行管人管事管資產管導向相統一”。但是，目前黨和政府管人管事管資產的制度框架沒有完全建立，還存在諸多體制機制障礙，具體表現在：第一，部分經營性文化事業單位尚沒有建立起現代企業制度，依然存在行政隸屬關系，受到行政管理部門的直接干預，導致依托資產進行管理的客觀條件尚不具備，無法明確出資人權利。第二，部分行業的國資管理體制改革不徹底，主管主辦的制度與現代企業出資人制度之間的銜接機制不暢，迫切需要通過深化改革，推動管人管事管資產管導向相結合，實現各方主體的權利、義務、責任相統一。第三，產權不明、職責不分導致國有文化資產結構失衡、效益不高。現行國有文化資產管理還不夠規范，還存在產權模糊、政資不分、部門分割的現象，文化部門對文化領域國有資產的宏觀指導、監督職能有待進一步加強。

3. 文化創新能力提升存在體制障礙。建設文化強國，關鍵是增強全民族文化創造活力。文化創新是經濟社會發展的必然要求，也是文化自身發展的內在動力。面對人民群眾精神文化需求快速增長的新要求，中國文化產品無論是數量還是質量，都還不能很好地滿足人民群眾多方面、多層次、多樣化的精神文化需求，進一步解放和發展文化生產力、提高文化產品和服務供給能力的任務仍然緊迫。與發達國家相比，中國的文化創新能力還不強，文化資源轉化為文化產品和服務的數量和質量難以滿足日益增長的文化需求，這主要受制于文化體制機制障礙。公益性文化單位發展的內生動力不足，片面依賴財政投入，社會參與程度不高，資源利用率不高，文化產品和服務與群眾需求仍有結構性差距。經營性文化單位轉企改制不徹底，現代企業制度尚未真正建立，資源優勢難以轉化為文化競爭力。

4. 市場配置文化資源的積極作用尚未得到充分發揮。以行政層級和區域來配置資源是中國管理體制既有的弊病，在文化資源的配置中也同樣受制于這一體制慣性。與經濟資源相比，文化資源配置的行政層級體現得更加突出。特別是文化單位改制之前，絕大部分文化資源并非通過市場而是采取行政計劃分配的，其直屬單位的行政層級越高，越容易獲得資本、藝術、技藝、勞動、管理等文化生產要素的投入，嚴重影響了文化資源的配置效率。同時，文化資源配置的統一市場并未形成，因條條塊塊的利益博弈和地方保護主義作祟，文化市場被分割，地區封鎖、部門壁壘、行業壟斷、城鄉分離問題雖有所改觀，但未獲根本扭轉，文化資源和生產要素難以在不同區域之間進行合理流動和優化配置，缺乏公平競爭的市場環境。受制于行政層級和區域阻隔，導致市場無法推動創意生產和轉化，文化產品和服務的生產分散化、粗放化，難以真正提升競爭力。文化產業要做大做強，文化事業要蓬勃發展，未來必須打破這種阻礙文化資源配置的障礙。

5. 促進文化國際競爭力提升的體制機制亟需完善。中國的文化產業發展還存在著規模小、層次低的問題，文化產業的集聚發展水平較低，缺乏有國際競爭力的大型企業、集團，在文化產品和服務“走出去”方面還處于摸索階段。在文化領域對外開放日益加劇的新時期，以美國、日本為代表的發達國家對中國的文化沖擊日益激烈，大量文化產品和服務涌入，而中國的文化國際競爭力不足，導致在競爭中處于劣勢。其原因有多種，其中存在一些促進文化國際競爭力提升的體制機制障礙，比如文化要素的區域和國際之間存在流通障礙，文化貿易政策和法律體系不健全，文化交流與合作國際模式創新受制于部分制度制約等。

6. 文化立法長期滯后于文化發展的需求。文化立法長期滯后，立法層次比較低，不適應文化發展的需求。立法完善了，推進文化建設才有法律依據。文化立法在中國是一個短板。改革開放以來，中國立法推進的重點一直是與市場經濟相關的改革與發展，文化領域的立法顯得相對滯后。全國人大所制定的關于文化方面的法律，到現在為止僅有4部，即《文物保護法》《檔案法》《著作權法》《非物質文化遺產法》。全國人大常委會還通過了互聯網信息傳播方面的兩個決定。另外，國務院對各門類的文化分別有法規，大概共有40多部。中國的文化領域管理是分業管理，各個行業都有相關的條例。地方人大還制定了一些有關文化建設的地方性法規。但是，這遠遠不能適應當前文化大繁榮、大發展的需要。因此，十八屆三中全會、四中全會都明確提出“加快文化領域的立法”，四個重點需要全面推進：一是公共文化服務保障法；二是文化產業促進法；三是有關文化市場管理的法規；四是有關互聯網新聞信息服務的法規。

主攻方向：深化三大改革

“十三五”時期，文化體制機制改革發展目標：深化三大體制機制改革，構建五大支撐體系，形成文化改革發展新機制。即到2020年，文化行政管理體制改革、國有文化單位改革基本完成，形成科學有效的宏觀文化管理體制；文化創新體制機制更加完善，文化產品更加豐富，精品力作不斷涌現；覆蓋全社會的公共文化服務體系基本建立，實現基本公共文化服務均等化；公有制為主體、多種所有制共同發展的文化產業格局全面形成，文化產業成為國民經濟支柱性產業，整體實力和國際競爭力顯著增強；以民族文化為主體、吸收外來有益文化、推動中華文化走向世界的文化開放格局進一步完善；高素質文化人才隊伍發展壯大，文化繁榮發展的人才保障更加有力。

1.深化文化管理體制改革。推進文化管理體制改革，核心是轉變管理職能。政府職能要從微觀管理向宏觀調控轉變，強化政策調節、市場監管、社會管理、公共服務職能，實現文化治理能力現代化。建立權力清單、責任清單和負面清單，減少直接控制和具體干預，做到不越位不缺位。政府職能向服務文化轉變，搭建文化服務平臺，為各類文化主體發展創造良好的生產和經營環境、競爭環境、創新環境、消費環境，最終實現向服務型政府的轉變。

其次，要豐富管理手段。一是強化經濟手段，按照文化規律和經濟規律的要求，充分發揮市場配置文化資源的積極作用，以此來對文化生產經營活動進行管理。進一步完善財政政策，實施優惠的稅收政策，對調控文化產品的生產、流通、分配、消費有著積極的意義。二是強化法律手段，加快文化立法，進一步建立健全文化領域法律保障體系，提高依法行政的能力和水平，完善文化市場綜合執法管理體制，提高文化市場綜合執法效率。三是強化政策手段，完善政策保障機制，落實支持文化改革發展的經濟政策，加大財政、稅收、金融、用地等方面對文化的政策扶持力度，設立國家文化發展基金，擴大有關文化基金和專項基金規模。

最后，要創新管理模式。加強簡政放權，推進行政審批改革，把該管的事抓在手上管好，把不該管的事堅決交給企業和社會，更加注重對事中、事后的監管和調控。完善國有文化資產管理體制，理順國有文化資產管理部門與文化職能部門的關系，推動主管主辦制度與出資人制度的有機銜接。落實管理責任，確保國有文化資產保值增值，確保文化企業正確經營方向，加強國有文化無形資產和數字產權的管理，防止國有文化資產流失。

2.深化文化生產經營機制改革。一方面，要深化國有經營性文化單位改革。推動已轉制文化企業建立現代企業制度，完善法人治理結構，加快公司制、股份制改造，增強市場競爭能力。鼓勵重點文化企業以資本為紐帶，實行跨地區、跨行業、跨所有制兼并重組。確保文化企業把社會效益放在首位、實現社會效益和經濟效益相統一。對于已轉企的國有文藝院團，轉變政府投入方式，通過購買服務、原創劇目補貼、以獎代補等，扶持藝術創作生產。

另一方面，要深化文化事業單位改革。深化文化事業單位人事、收入分配、社會保障、經費保障等制度改革。公共圖書館、博物館、文化館（站）等公益事業單位建立法人治理結構，強化服務功能。推動保留事業體制的文藝院團探索實行企業化管理， 完善演藝人才待遇政策、職稱評定政策和文化人才榮譽制度等。

3.深化文化運行機制改革。一要深化文化管理運行機制改革。針對大文化范疇的多領域性，要盡快整合職能，理順關系，深化文化管理運行機制改革。從文化政治職能、文化社會職能和文化經濟職能三方面著手，厘清不同類型文化管理主體之間的職責關系，推動政府內外各種管理主體之間職能的有效整合，實現政府乃至于整個社會文化管理職能體系的結構優化。

二要深化文化產業運行機制改革。以提高質量和效益為中心，構建現代文化產業體系，提高文化產業的規模化、集約化、專業化水平。加快轉變文化發展方式，優化產業結構布局，大力推進內容創新、形式創新、業態創新，促進文化與科技、金融、設計、服務、旅游等相關產業深度融合，形成文化產業新業態。

三要深化基層公共文化服務運行機制改革。改進公共文化服務領域投入模式：由“養人發工資”轉變為“辦事出產品”；由針對公共文化生產機構撥付“生產性投入”，改變為直接面向基本文化民生提供“消費性投入”；變“國家計劃配給”為“群眾自主消費”。通過“消費直補”來實現“政府采購”，就能夠引導公共文化生產機構面向城鄉居民文化消費市場，為廣大人民群眾直接提供公共文化產品和服務。