促進企業自主創新的財稅政策剖析

閆少波

【摘 要】建設創新型國家，提高科技創新能力，形成國家核心競爭優勢，其基礎和重點在于培育企業的自主創新能力，使企業真正成為我國技術創新的主體和中堅力量。財稅政策的運用是政府促進技術創新一項非常重要的經濟手段。本文對我國當前促進自主創新的財稅政策存在的問題進行了分析，進而提出完善促進自主創新的財稅政策的建議。

【關鍵詞】自主創新；財稅政策

一、稅收政策對企業自主創新的作用與發展

（一）作用

1.財稅政策對企業的自主創新具有導向作用

政府根據當前圍繞自主創新的經濟政策、產業政策和科技政策等的需要，有針對性地制定配套的財稅政策，以體現政府對自主創新、建設創新型國家，科技強國的發展戰略的支持，從而影響市場機制配置資源的過程，促使經濟資源向政府合意的有利于自主創新的方向流動。

2.積極的財稅政策有利于降低企業自主創新的風險

自主創新活動資金需求規模巨大，回收周期長，不確定性強，企業所面臨的這種高風險雖然在一定程度上可以通過企業自身的技術積累和財務手段來規避，但是，企業也迫切需要政府采取相應的政策措施來降低風險，激勵企業創新。政府采取積極的財稅政策，可以降低企業占用資金和贏利方面的風險；減少企業自主創新活動研發投入方面的風險，增強企業抵御自主創新風險的能力。

3.財稅政策會影響企業自主創新的成本和收益

從本質上看，積極的財稅政策是政府將一部分應得的稅收收入讓渡給了企業。從企業的角度來看，則表現為成本的節省和利潤的增加。積極的財稅政策在影響企業自主創新的成本和收益方面有非常重要的作用，尤其是對于高科技領域的中小企業來說，積極的財稅政策在降低其自主創新風險的同時，為其積累資本，迅速發展壯大創造了良好的條件。

4.積極的財稅政策可以有效促進自主創新成果的應用和擴散

自主創新成果只有進入了實際的應用階段，形成了產業化，才能真正促進經濟的發展，而積極的財稅政策在這方面可以發揮重要作用。而對科研機構和高等院校的科研成果制定相關的稅收優惠措施，可以有效地促使自主創新成果向企業轉移，促進新技術的擴散。

（二）發展

1.建國初期和國民經濟恢復時期的稅收政策

1949年3月，中共七屆二中全會決定，把黨的工作中心從鄉村轉到城市，以生產建設為中心任務。稅收工作重點也開始由農村向城市轉移。同年，在起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》中規定，“國家的稅收政策，應以保障革命戰爭的供給，照顧生產的恢復和發展及國家建設的需要為原則，簡化稅制，實行合理負擔。”這就是建國初期的稅收總政策。在這一總稅收政策指導下，又根據中國稅收制度不統一的突出問題，提出了統一稅政，平衡財政收支的稅收政策。

1949年新中國成立時，財政比較困難。中央人民政府為了迅速恢復和發展國民經濟，當時的最突出的問題是，中國稅收制度不統一，老解放區仍實行各根據地制定的稅收制度，新解放區除廢除國民政府的一些不合理稅收以外，一般沿用舊稅法征稅。致使中國各地的稅收制度不一，稅收負擔不平衡，對生產的發展和保證財政收入不利。中央人民政府有針對性地制定了統一稅政、平衡財政收支的總的稅收政策。

這一總稅收政策的具體體現是1950年1月中央人民政府政務院發布的《關于統一中國稅政的決定》的通令、《中國稅政實施要則》和《中國各級稅務機關暫行組織規程》等文件。明確規定了新中國的稅收政策、稅收制度、管理體制、組織機構等一系列重大原則，建立了新中國第一個統一稅收制度。對于中國財政經濟的好轉和國民經濟的恢復和發展，創造了良好的條件。

2.保證稅收、簡化稅制，公私區別對待，繁簡不同的稅收政策

1952年底，中國勝利地完成了恢復國民經濟的任務。國營經濟和合作經濟在整個國民經濟中的比重提高了，商品流轉和經營方式也發生了變化，商品流轉環節大大減少，出現了“經濟日益繁榮，稅收相對下降”的現象。同時，認為“多種稅、多次征”的復雜稅制不利于國家的計劃管理和國營企業經濟核算。因此，提出了“保證稅收，簡化稅制”的原則，稅收政策開始配合對資本主義工商業的社會主義改造。

二、自主創新財稅政策存在的問題

（一）財政支出政策方面

1.財政科技投入總體不足，投入結構不合理

近幾年，我國的財政科技投入量增長比較快，但國家財政科技撥款占當年財政支出的比重在4%左右徘徊，尤其是基礎研究在整個研究開發中的比重一直徘徊在5-6%的水平，而大多數國家的這一比重在20%左右。由于基礎研究耗資大、耗時長、見效慢，企業和個人難以或者不愿在這方面過多投入，但基礎研究應該是財政科技投入的主要方向，我國現有財政資金用于支持公益性和戰略性的基礎研究和公共技術研發偏少，不利于國家長期科技競爭力的提高。

2.科技投入方式過于單一

雖然目前我國在科技資金投入方式上進行了一定的探索和嘗試，但大部分資金投入仍以無償投入為主。隨著經濟的不斷發展，采用無償補助的單一投入模式已不能滿足自主創新投入需求，科技投入方式迫切需要改革和完善，從而發揮財政科技支出四兩撥千斤的作用。

3.財政科技投入的管理不足，效果不明顯

一是管理缺位。我國的科技項目、經費分別在不同部門分頭管理，缺少必要的信息溝通、協調，這樣很容易導致部門間的科技開發計劃難免有重復，從而導致科技資源重復配置，在一定程度上造成財政資金的浪費。二是科技成果轉化率低。根據科技部和統計局公布的資料，我國每年省部級以上的科技成果和專利申請中能迅速轉化為現實生產力的在10%左右，遠遠低于發達國家60%-80%的水平。

（二）稅收政策方面

1.支持鼓勵企業創新的優惠政策存在薄弱環節

我國現行的科技稅收優惠政策主要作用在支持企業創新的生產投入和成果轉化應用方面，稅收政策主要偏重于對已經形成科技實力的高新技術企業以及已經享有科研成果的技術性收入給予優惠，而對企業創新最需要支持、也是處境最為艱難的研發過程則缺乏有力的稅收支持。大部分高科技企業在創業初期基本上都沒有利潤、享受不到企業所得稅減免優惠，幾年后科技創新成果的產業化實現了經濟效益、有了利潤時，又大都過了稅收優惠期，結果造成一些企業實際上根本沒有享受到稅收優惠。

2.總體稅制結構存在制約創新企業發展的因素

稅收政策優惠主要體現在所得稅上面，而目前實行的是以流轉稅和所得稅為主體的雙主體稅制結構模式，從收入占整個稅收收入的比重看，流轉稅還居于絕對優勢地位。由于流轉稅的設計沒有充分考慮自主創新產業的一些特點，因而存在一些消極因素，一定程度上抵消了所得稅優惠對自主創新產業發展的促進作用，使整個自主創新產業稅收傾斜政策難以最大限度發揮效率。尤其是增值稅，其缺陷表現得更加明顯。增值稅對自主創新產業發展的阻礙，主要表現在以下方面：

（1）現行增值稅加重了創新企業的總體稅收負擔。從理論上分析，現行增值稅至少在以下兩個方面會加重企業負擔：一是增值稅實行憑發票抵扣制度，在目前增值稅沒有普遍實行的情況下，企業在很多時候難以取得有效發票進行抵扣；三是無形資產開發過程中的智力投入不能享受抵扣，而這些投入往往占創新技術產品成本的絕大部分。

（2）現行增值稅把產品成本構成的無形資產推銷、科研開發投入也作為征稅依據，容易挫傷企業的創新投入積極性。

（3）現行增值稅征稅范圍過窄致使相關費用所含稅款無法抵扣。由于高新技術產業的迅猛發展，新技術、新工藝的不斷采用，科技產品成本結構發生了根本性的變化，直接材料成本所占比例不斷降低，間接費用的比例大大增加，大量研究開發費用、技術轉讓費用等無形資產以及科技咨詢費用等往往大于有形資產的投入，這些開支目前都不屬于進項稅額的抵扣范圍。這無異于增加了企業的稅收負擔，挫傷了企業技術投入和研究開發新產品的積極性，影響科技企業的發展。

3.稅收政策的“特惠制”不利于企業創新發展

以往支持、鼓勵企業科技創新的優惠政策大都是以“特惠制”為特征的。所謂“特惠制”是指針對某一性質的企業、某一行業或某一區域內的企業等，主要表現為“區域特惠”、“行業特惠”。這種“特惠制”一方面使得這些企業的非科技創新收入也享受了優惠待遇，并很容易引導企業發生避稅行為，一些企業為了享受這種“特惠制”不擇手段、弄虛作假、想方設法爭“頭銜”甚至“假注冊”，助長了這些企業的“尋租”行為，一些開發區管理者為追求“政績”，隨意增加入駐企業數目，導致“高新技術產業開發”名不符實，加大了稅收征管的難度；另一方面還造成了同一性質的產業因所處區域不同而稅負不同的扭曲，在很大程度上挫傷了身在高新技術產業開發區外的企業、甚至很多也是高新技術企業研發新技術的積極性，大大局限和弱化了稅收政策手段在促進企業科技創新方面的作用。

三、對我國促進技術創新的財稅政策建議

（一）財政支出政策方面

1.加大政府科技投入，特別是對重點領域的投入

目前我國的財政科技撥款占當年財政支出的比重偏低，應當在財政科技投入增幅明顯高于財政經常性收入增幅基礎上加大政府對科技和技術創新的投入。同時應當根據國家發展需要和實施條件的成熟度，支持自主創新重點領域，主要應加強對基礎和應用基礎研究領域的科技投入，支持科技條件基礎平臺建設，支持戰略性帶頭產業的自主創新和支持、促進科研機構的科技成果轉化。

2.改變單一財政補助方式，創新資金投入方式

不同的科技活動有不同的特點，應通過貼息、有償使用、以獎代補、風險投資等多種方式，引導企業積極增加科技投入，全面提高企業自主技術開發能力，建立多元化、多渠道的科技投入體系。

3.明確政府采購自主創新產品的范圍，完善政府采購自主創新產品制度

國際經驗表明，政府采購在激勵企業技術創新方面發揮著積極作用。我國目前尚未明確政府采購自主創新產品的范圍，由財政部及科技部等有關部門研究制訂的《政府采購自主創新產品目錄》尚未出臺，目前只有少數地方政府出臺了地方的政府采購目錄，如上海市頒布的《2009 年政府采購自主創新產品目錄》。因此，應當盡快確定國家政府采購自主創新產品的范圍，使政府采購在促進技術創新上發揮更大作用。

4.建立健全財政科技支出的績效考核評價機制

建立健全科技支出的績效考核評價機制是優化科技資源配置、提高科技支出效益的重要手段。在建立財政科技支出的績效考評機制過程中，重點是要對基礎研究、應用研究和基礎設施投入分類進行支出績效評價，建立科學的評價方法和指標體系。

（二）稅收政策方面

1.稅收優惠政策應加強中間環節的側重

長期以來有關稅收優惠政策的重點都集中高新技術產業的生產、銷售兩個環節，實際上是針對結果的優惠，而對創新的過程并不給予優惠。用這個方法如果在取得收入以前進行了大量的科技投資則享受不到優惠鼓勵。雖然也對促進高新技術產業規模的擴大起到了一定的作用，但在這樣的政策激勵作用下，企業就把重點放在引進技術和生產高新技術產品上，而對建立科技創新體系和研究開發新產品投入不足，同時也造成生產線的重復引進和最終產品生產能力強大，而中間產品、配套產品及一些重要原材料開發能力不足等問題。今后的稅收優惠政策應把重點落在產品研究開發、技術轉化環節上，以促進科技創新機制的形成和完善。

2.逐實現向以間接優惠為主的模式轉變

一般來說，間接優惠具有較好的政策引導性，有利于形成“政策引導市場、市場引導企業”的有效優惠機制，也有利于體現公平競爭的原則。目前發達國家支持、鼓勵企業科技創新的稅收政策大多都主要采用間接優惠方式，我國運用的間接優惠方式較少，只占34.19%，這對支持、鼓勵更多的企業開展科技創新一定的負面影響。我國今后應該借鑒國際經驗再多一些采用間接優惠方式，如技術開發基金等，并適當加大諸如加速折舊、投資抵免等的稅收優惠力度，逐步實現由以直接優惠為主向以間接優惠為主的模式轉變，鼓勵企業資金更多用于科技投入和設備更新，加快自主創新產業化進程。

3.推進以“普惠制”逐步取代“特惠制”

“普惠制”是相對于現行科技稅收優惠政策所體現出的“特惠制”而言的，說的是，支持、鼓勵企業創新的科技稅收優惠政策不應定位在企業的所在區域上，也不應定位在企業的所屬行業上，而應定位在企業所從事的項目上，經稅務機關認定審核，只要企業所從事的項目符合創新要求，不論其是否在高新技術產業開發區，是否是高新技術企業，也不論其所屬哪一個行業都可享受統一的科技稅收優惠待遇。這就要：打破區域界限、擴大受惠行業的范圍并兼顧對中小企業自主創新的扶持，制定出獨立的一套促進中小企業科技自主創新的稅收政策。

4.填補政策空白激發高技術人才創新熱情

首先可考慮對創新工作者給予更多的稅收鼓勵，比如適度擴大科技獎勵免征個人所得稅范圍，對科技發明方面的特許權使用費的獲得者可視同稿酬所得減征部分個人所得稅等。其次針對自主創新企業的實際情況，對房補扣除不分行政、企事業單位房改與否，一律統一標準并放寬扣除金額，允許在計征個人所得稅時扣除，以公平個人所得稅負擔。重要意義。