“用公家的東西是天大的事”

郭小為

日本駐華大使館的政治部參贊有馬孝典寫了一篇名為《日本公務員的丑聞及恢復國民信賴的措施》的論文，詳解日本如何把權力關進籠子里，或可為中國借鑒。

依靠公務員道德良知和潔身自好并不能有效杜絕腐敗。

關于日本如何反腐，日本駐華大使館的政治部參贊有馬孝典曾發表一篇名為《日本公務員的丑聞及恢復國民信賴的措施》的論文，在網上廣泛流傳。

此文介紹了上世紀末以來，日本在面對公務員腐敗丑聞頻出時所實施的多項改革措施，其中《公務員倫理法》有效地限制了日本公務員的行動，曾一度流行的“接待文化”趨于銷聲匿跡。

有馬孝典希望，在“中國介紹日本政府職能的報道較少”的情況下，“中日人民展開交流，讓更多人了解情況”。

日本公務員制度以清廉高效著稱，但在上世紀八九十年代，日本公務員卻遭遇了嚴重的國民信任危機。這一時期不斷爆出的公務員腐敗丑聞，讓民眾懷疑官僚不僅在“能力”上而且在“資格”上也沒有滿足國民的期待。

1988年發生的“利庫路特事件”，被視作丑聞的開端。一些日本政治家、官僚、財界人士、媒體高官收受“利庫路特”公司內部股份，成為日本“二戰后最大賄賂事件”。一批涉案人員被抓，時任日本首相竹下登黯然下臺，執政的自民黨在接下來的參議院選舉中也遭到慘敗。此后，大藏省（現財務省）高官接受民間超標接待事件、“彩福祉集團”行賄事件等官員腐敗丑聞不時見諸報端，日本上下普遍感到“事態嚴重”。

起初，日本政府并不希望“用法律來規范個人的職業道德”，然而隨著更多丑聞被曝光，人們意識到依靠公務員道德良知和潔身自好并不能有效杜絕腐敗。

2008年，1402名日本公務員，用公費坐深夜出租時接受司機攬客用的啤酒、小吃及小額現金，民眾嘩然。

在這種情況下，日本成立了國家層面的“公務員倫理問題討論委員會”，為公務員職業道德的法制化鋪路，同時，朝野各黨也一致行動杜絕腐敗，最終在1999年日本眾參兩院全會一致通過了《公務員倫理法》，接下來又通過了制定具體事項的《公務員倫理規章》，兩者于2000年4月1日一并實施。

《倫理法》的內容大致分為“行為準則”和“匯報制度”兩部分，《倫理規章》則對這兩部分做了嚴格而詳細的規定。比如，《倫理規章》禁止公務員接受“利害關系者”的金錢、物品、房地產等的贈與、金錢借貸、無償借用、無償服務、內部股票轉讓、酒食等招待，甚至還禁止了“一起旅行、打高爾夫球、玩麻將牌等”；課長（相當于中國的處長）級別以上的官員一旦接受超過五千日元（約合300元人民幣）的贈與、餐飲招待、演講等報酬時，應向組織提交匯報，超過兩萬日元時，應向公眾公開。

“這兩部法案廣泛聽取并反映了民眾的意見。比如公務員有時候存在收受禮物的機會，這就需要規定哪些是不可以收受的，哪些是需要匯報的，有時候，它會比民眾所要求的更加嚴格。”日本駐廣州總領事館領事筱崎真佐子說。一個典型的例子是，打高爾夫球或玩麻將牌等游戲時，即便是“費用均攤”也屬于禁止范圍。

自此，《倫理法》的適用范圍有了相當程度的擴大，結果就是，在對禁止行為的判斷上，幾乎沒有個人隨意判斷的余地了。“這不僅是一部法律，而且讓全體國民對于公務員制度和權限有了一個更新的認識。”筱崎真佐子說。

2008年發生的公務員坐出租車丑聞令有馬孝典和筱崎真佐子印象深刻。當時，共有1402名來自17個政府部門的公務員，在用公費乘坐深夜出租車時接受司機攬客用的啤酒、小吃及小額現金。這件公務員利用職務機會收受不當財物的丑聞曝光后，日本輿論一片嘩然，導致不少人受到懲處。

僅靠《倫理法》和《倫理規章》難以杜絕公務員倫理丑聞，再造整個公務員制度才是正途。

與《倫理法》相結合的，還有其他多項改革措施。

2001年4月1日，《信息公開法》開始實施。這部“以每一個國民均可以請求公開行政文書的制度為核心”的法律，使得“在公務員中不允許存在無法向國民解釋的行為”。以2011年為例，被要求公開的行政文書中就有98%以各種形式被公開了。此外，完善國會體制、強化會計檢察院職能、對一般性懲戒處分嚴格化等措施也被推上了前臺。

幾乎在預料之中，這一系列旨在“從本質上改變公務員過去的行為方式”的改革措施，在一開始實施時就遭遇了一波激烈的爭論，甚至出現過一些過激反應和混亂。有人認為過于嚴厲不近人情，也有反對聲稱，倫理限制條目繁瑣，難免使公務員畏首畏尾，影響正常公務的執行。但隨著法律的不斷調整和修正，《倫理法》的接受度變得越來越大。

“剛開始時，有些公務員會感到很困惑，比如當他們結婚時收到親戚的一些紅包和禮品的時候。但后來慢慢就明白邊界在哪里了，有困惑時就可以去查看政府公布的詳細的案例指引。”筱崎真佐子的說法，在一些針對普通公務員的問卷調查里得到了印證——2003年，超過一半的公務員稱規定內容“嚴厲”或“有些嚴厲”，但2009年，這一比例下降到了26.5%。

如今，《倫理法》和《倫理規章》的一系列準則已深入日本社會，容易滋生腐敗的“應酬文化”也得到了整體改觀。2009年，日本人事院在一份年度報告中宣布，《倫理法》“經過10年，定位已由最初為擺脫異常事態而制定的緊急措施，演變為要求公務員維護職業道德的最低限度的規定”。

國際反腐組織“透明國際”每年公布廉潔程度排行，2001年，91個國家中，日本排在第21名，中國則排在第57名。2013年，177個國家中，日本為第18名，中國則為第80名。

曾在日本外務省負責過《倫理法》相關工作的有馬孝典說：“坦率地講，試圖一味通過嚴厲的規定恢復公務員的職業道德和士氣是不現實的”。僅靠《倫理法》和《倫理規章》難以杜絕公務員倫理丑聞，再造整個公務員制度才是正途。