房地產開發經營過程中的多元權益沖突解決

程瑤　程國彬

【摘要】房地產開發經營中，常因不同主體針對同一標的房屋主張權利而引發權益沖突。對這些沖突的解決，現行研究大多停留在民商法上的成因和確立權利優先受償順序的解決方法層面，存在對一方主體權益保護有余而對其他主體權益關注不足的問題。以經濟法視角通過制度創新，可彌補民商法調整的不足，實現多元權益的一體保護。

【關鍵詞】房地產開發經營 多元權益沖突 一體保護

【中圖分類號】DF417 【文獻標識碼】A

近年來，在房地產開發經營過程中，商品房的開發、建設、融資、銷售等不同參與主體對同一標的房屋主張權利而引發權益沖突的訴訟案件和信訪案件明顯增多。為解決這些糾紛，最高人民法院針對現行立法的不足，制定了相關司法解釋，為實踐中此類案件的判決和信訪糾紛的處理提供了明確的法律依據，一定程度上起到定紛止爭的作用。一般來說，通過增設法律規范和加強司法審判，會對房地產開發經營過程中參與主體的相關行為起到一定的規范引導作用，從而減少房地產開發經營過程中多元主體權益沖突的發生，但實際上，這類沖突并未因此減少。究其原因，筆者認為，這不僅需要從法律制度規范本身尋找答案，也要對引起權利沖突的行為層面進行深入分析，從而找到破解難題之道。

房地產開發經營過程中存在的多元權益沖突

房地產開發經營具有投資額大、資金占用周期長、涉及法律關系復雜等特點。房地產開發經營過程中，以房地產開發企業為中心，通常有被拆遷人、貸款銀行、建設工程承包人、購房者等多元主體參與其中。房地產開發企業為完成征地拆遷、用地取得、工程建設、商品房銷售、前期物業管理等多個階段的工作，常常與被拆遷人、貸款銀行、建設工程承包人、購房者、承租人等多元權益主體建立合同關系。

基于合同約定或法律規定，這些合同主體往往針對同一建筑物產生的不同權利。例如，被拆遷人基于與房地產開發企業訂立的拆遷安置協議，享有對房地產開發企業開發建設的特定房屋的安置權。貸款人（通常有銀行、小額貸款公司等）基于與房地產開發企業訂立的借款抵押合同，享有對房地產開發企業開發建設的在建工程抵押權。建設工程承包人基于與房地產開發企業簽訂的《建設工程承包合同》或《以房抵頂工程款合同》，對其所建工程依法享有的工程價款優先受償權或抵頂房屋的請求權。依購房人與房地產開發企業簽訂的《商品房買賣/預售合同》，購房人依法享有對合同標的商品房的請求權，或在交付購買商品房的全部或者大部分款項后，依法享有取得合同標的商品房的優先權。貸款人或擔保人（通常為置業擔保公司）基于按揭貸款《擔保合同》或《反擔保合同》，享有對抵押標的商品房的優先受償權。這些不同主體的權利一般情況下并不必然產生沖突，但是在房地產開發企業就同一標的商品房作出上述兩項及以上交易安排時，權利沖突就會發生。實踐中，房地產開發企業就同一標的商品房先抵后賣，一房二賣或多賣，以及因拖欠工程款，在抵押權人、購房人、工程承包人之間發生多元權益沖突的現象并不少見。將特定化的安置房屋再出售或頂賬，將建成的車庫先租后賣、或抵頂工程款等也時有發生，這些情況下，都會產生多元權益沖突。

多元權益沖突的民商法解決途徑及不足

對于房地產開發企業就同一標的商品房作出的前述兩項及以上交易安排時，所引發的權利沖突，現有民商法主要有兩個解決途徑：一是通過立法直接規定某些權利屬于優先權，從而使相關權利人，在發生權利沖突時，具有就標的商品房優先受償的權利。包括：第一，在房地產開發項目建設過程中，建設工程的發包人逾期支付工程款，經催告在合理期限內仍不支付的，承包人依據我國《合同法》第二百八十六條規定，享有就其承建的工程折價或者拍賣的價款優先受償的權利。第二，在房地產開發過程中，房地產開發企業以在建工程抵押融資貸款，則貸款銀行有權依據《中華人民共和國擔保法》第三十三條和《物權法》第一百七十九條規定，以該財產折價或者以拍賣、變賣該財產的價款優先受償。依上述法律規定，在商品房銷售（包括預售）過程中，購房人按揭貸款以房抵押，作為抵押權人的貸款銀行或置業擔保公司在購房人未履行償還借款義務或承擔擔保責任后，同樣享有對抵押房產優先受償的權利。

二是通過立法和司法解釋，規定在發生權利沖突時不同權利的優先順序。第一，我國《物權法》針對以同一房屋向兩個以上債權人抵押發生權利沖突的情形，在第一百九十九條規定了“抵押權已登記先于未登記；均未登記的按債權比例受償”處理規則。通過立法，為房地產開發企業就一房多抵情況下的沖突解決提供了法律依據。第二，最高法院關于審理商品房買賣合同糾紛案件[2003]7號司法解釋，針對拆遷人將作為補償安置的房屋另行出賣給第三人的情形，規定被拆遷人具有優先于買受人取得安置房屋的權利。這一解釋性規定，有利于被拆遷人與買受人之間的權利沖突的解決。第三，為解決建筑工程承包人與抵押權人及商品房買受人之間就同一標的商品房之間的權利沖突，最高法院通過《關于建設工程價款優先受償權問題的批復》規定，建筑工程的承包人依《合同法》第二百八十六條享有的優先受償權優于抵押權和其他債權，但該優先受償權在消費者交付購買商品房的全部或者大部分款項后，不得對抗買受人。通過《批復》的形式，為這一特定情況下不同主體的權利，確立了優先順序。

上述規定，一方面，為房地產開發經營過程中多元權益沖突的解決提供了法律依據，有利于這些沖突的解決。但另一方面，上述沖突解決規范仍存在以下兩點不足：一是這些民商法規范自身尚存在一定漏洞，對購房人主體權益保護有余，而對其他主體權益關注不足。其一，最高人民法院《關于建設工程價款優先受償權問題的批復》關于購房人優先權的規定，沒有區分購房人購買此房是首套房還是投資購房，也沒有對房地產開發企業為逃避抵押債務和工程款債務而惡意出售或虛假出售商品房等情形作出限制，更沒有對民間借貸中名為商品房買賣實為借貸擔保等作出甄別性規定，只是籠統規定消費者交付購買商品房的全部或者大部分款項后，即獲得相對于抵押權人和工程承包人的優先權更為優先的權利。這樣的規范，顯然對購房人的權益保護有余，卻對享有抵押權的貸款人、擔保人以及享有工程優先權的承包人其合法權益關注不足。該司法解釋關于購房人優先權的規定，既然基于人權保障優先的司法理念作出，就應將購房人的優先權限定在滿足購房人生存需要的范圍，而不應擴大到投資購房的范圍，更應將虛假售房等情形在優先保護范圍中排除。在同一標的商品房被購房人優先取得后，按照現行的民商法規定，其他后序的抵押權和工程承包人優先權等原本享有更高保障的權利，均因失去特定責任財產保障而被明顯弱化，幾乎與普通債權無異。在房地產開發企業轉移財產逃避債務未能得到有效法律限制的情況下，這些權利即使得到訴訟支持，也會因難以發現債務人可執行財產，其權利難得到最終實現。這些司法解釋漏洞影響了法律的正當性。

其二，最高人民法院《關于建設工程價款優先受償權問題的批復》關于建設工程承包人優先受償工程價款范圍的規定，將材料款等實際支出的費用與承包人為建設工程應當支付的工作人員報酬同樣列入優先受償權的工程價款范圍，其法理依據也不夠充分。將承包人為建設工程應當支付的工作人員報酬解釋為人權保障的需要已屬于擴充性解釋，而將材料款等實際支出的費用列入優先受償權的工程價款范圍解釋為系債權物權化的結果，也必然引起相關權利的不平衡問題。既表現在物權化的債權與人權保障處于同一優先受償順序的不平衡，也表現在承包人的材料款等實際支出與發包人購入材料形成的債權之間的不平衡。由此可見，上述規范未能很好體現保護生存權的司法理念和同類債權平等保護的法律原則，難以體現正義的法律價值。

其三，依最高人民法院《關于建設工程價款優先受償權問題的批復》規定，承包人的優先受償權優于抵押權和其他債權，承包人就該商品房享有的工程價款優先受償權不得對抗已交付購買商品房的全部或者大部分款項后買受人，但在按揭貸款購房的情況下，會出現交付購買商品房的全部或者大部分款項后買受人取得商品房的權利優先于承包人的優先受償權，而按揭貸款購房中的房屋抵押權人，在抵押權實現條件成就時，可就購房人的抵押房屋優先受償。這樣實際上，產生了《批復》規定的“承包人的優先受償權優于抵押權”相反的法律后果，出現了權利順序循環的漏洞。

其四，最高人民法院《關于建設工程價款優先受償權問題的批復》，關于建設工程承包人行使優先權期限的規定，沒有考慮到承包人與發包人之間關于工程款支付爭議多發生在工程竣工后的工程款結算階段，結算期常超過六個月的實際，僅規定承包人行使優先權期限為六個月，自建設工程實際竣工之日或者合同約定的竣工之日起計算。工程承包人法定的優先權很容易落空，不僅其合理性堪虞，實踐中也被廣為詬病。

二是對沖突責任人缺乏有效規制，不能實現對其失信行為進行過程規制和從源遏制。房地產開發經營過程中的多元權益沖突，系房地產開發企業就同一標的商品房作出兩項以上交易安排引起的。前述的沖突解決規范，解決了多元主體之間的權利沖突，但沖突的惡意（至少是非善意）始作俑者房地產開發企業卻置身其外。現行民商法基于合同自由和鼓勵交易的原則理念，對房地產開發經營過程中房地產開發企業先抵后賣、一物二賣、先賣后頂等行為持容忍與承認的態度，民商法規定的房地產開發企業惡意拖欠工程款、騙貸和虛假買賣等行為的法律后果主要系賠償責任，加上民商法無經濟法所具有的過程規制和從源遏制等法律手段，決定了民商法對房地產開發企業的上述失信行為缺乏有效規制。這正是現階段房地產開發經營過程中的多元權益沖突頻發的主要原因之一。由于缺乏有效的法律約束，實踐中，一些房地產開發企業將一部分在建工程抵押貸款用于本項目外的投資，要求承包人墊資施工，通過假按揭騙貸和先抵后買、一房多賣等方式獲取超額收入，并將售房資金存入個人賬戶轉為他用，卻惡意拖欠工程款和貸款不付，引發了銀行信貸風險和農民工群體討薪的社會風險。

多元權益沖突解決的經濟法思考

如前所述，以民商法的角度來尋求減少房地產開發經營過程中的多元權益沖突的發生以及沖突中多元民商事權益的一體保護，已無多少法律空間。然而，以經濟法的視角，通過改進房地產開發經營項目資金管理法律制度，強化監管責任等途徑，加強對房地產開發企業的失信行為的過程規制和從源遏制，卻可以找到破解難題之路。

第一，改進房地產開發經營項目資金管理法律制度，強化項目資金的收支使用管控。現行《房地產管理法》和《城市房地產開發經營管理條例》主要通過建立法定資本金制度，加強對房地產開發經營的資金管理，其不僅規定房地產開發企業設立時其注冊資本應符合國務院規定，而且要求注冊資本占投資總額的比例不得低于20%。但這一法律制度無法規制房地產開發企業將項目貸款挪作他用及轉移售房資金逃避支付工程款和償還抵押貸款的行為。若增設房地產開發經營項目資金收支使用管理法律制度，實行項目資金專戶管理，規定每個房地產開發項目必須在項目所在地金融機構開立唯一的專用賬戶，項目的自有資金、融資和售房收入必須存入項目專戶，專戶資金在支付本項目土地出讓金、工程款及配套等項目必要費用后，經監管部門的審查同意，房地產開發企業才可自行支配使用。這樣，即使發生前述的多元權益沖突，且按照民商法的處理規范，一方主體優先權實現后，一般情況下，后續主體權利仍有房地產開發企業的專戶資金作為受償的責任財產保障，有利于實現房地產開發經營過程中的權利沖突處理的多元權益一體化保護。建立并實施這一法律制度后，貸款人的抵押貸款優先受償權和建設工程承包人的工程價款的優先權就不至于因標的商品房被購房人優先取得，且難以發現房地產開發企業的償債責任財產而落空。既可以減少銀行信貸風險，也可以減少拖欠農民工工資引發的社會風險。由此可見，建立房地產開發經營項目資金收支使用管理法律制度，不僅有利于房地產開發經營過程中的權利沖突處理的多元權益一體化保護，而且符合《房地產管理法》加強對城市房地產管理的基本要求，與保障房地產權利人合法權益的立法目的相契合，更能夠發揮依法維護房地產市場秩序和促進房地產業的健康發展的作用。故建議將建立房地產開發經營項目資金收支使用管理法律制度納入《房地產管理法》修改計劃內容，適時進行修法。

第二，建立與項目資金收支使用管理法律制度相配套的法律制度，提高項目資金專戶管理的有效性。設立房地產開發經營項目資金收支使用管理法律制度，其關鍵環節是專項帳戶資金的收支使用監管。為達到阻止房地產開發企業將項目自有資金和貸款挪作他用及轉移售房資金逃避支付工程款和償還抵押貸款的監管目標，實現房地產開發經營過程中的權利沖突處理的多元權益一體化保護，需要建立和完善與項目資金收支使用管理法律制度相配套的法律制度。

其一，建立與完善專項帳戶資金收支使用監管責任主體法律制度。首先，應當依法確定專項帳戶資金收支使用監管責任主體。考慮到現行的房地產開發管理體制，應明確由建設主管部門承擔監管責任，包括對房地產開發企業自有項目資金和融資信貸資金的存入及支出監管。同時規定負責商品房預現售管理的房產部門對售房收入存入專項帳戶承擔監管責任。其次，依法明確專項帳戶資金收支使用監管職責及工作程序，細化規定房地產開發企業申請支付時的監管審核工作標準。為解決支付工程款金額的標準審核難題，可以中標價格為依據，參考預算和工程進度進行審定。再次，通過完善《房地產管理法》和相關法律法規和司法解釋，明確監管機構及人員的未盡監管職責的法律后果，細化監管機構及人員的未盡監管職責的行政法律責任和刑事責任，增強責任追究的可操作性，強化法律的硬約束。

其二，建立與完善房地產開發經營特定交易登記備案法律制度。為提高項目資金專戶管理的有效性，需要在現有在建工程和商品房抵押登記和商品房銷售網簽備案登記等制度基礎上，將抵押信貸合同簽訂和履行登記、工程款支付登記、售房款支付登記納入登記備案范圍，并依法規定不履行登記的法律后果。如規定簽訂商品房合同后購房人不作合同網簽和售房款專戶支付登記的，喪失取得合同標的商品房的優先權，可實現對房地產開發經營企業挪用項目資金和利用虛假銷售逃避建設工程優先權和信貸抵押優先權行為的有效規制。規定工程款（包括代付農民工工資）支付備案登記，既可提高承包人法定優先權適用的可操作性，也有利于區分拖欠農民工工資的責任。

（作者單位：遼寧科技大學工商管理學院，遼寧科技大學經濟與法律學院）

責編 /張曉