建立我國憲法宣誓制度初探

史達

【摘 要】 本文分析了外國憲法宣誓制度及其可供借鑒之處，提出了建立我國憲法宣誓制度的初步設想。包括明確宣誓主體、明晰憲法宣誓的法律淵源、憲法誓詞、宣誓的組織實施和違誓的法律后果等內容。

【關鍵詞】 憲法宣誓制度；程序；法律后果

憲法宣誓是指國家工作人員在就職時宣誓遵守并效忠于憲法的一種儀式，具有正式性、權威性以及法律效力。聯合國193個成員國的現行憲法中，已經有177個規定了宣誓制度，可以說憲法宣誓已經成為國際慣例。[1]然而，我國一直沒有規定憲法宣誓制度，這不符合我國依法治國的基本理念，也難以真正確立憲法在國家事務中的權威地位。有鑒于此，黨在《決定》[2]中明確規定： “將每年十二月四日定為國家憲法日”、“建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓”等舉措，為憲法之落實實施提供了政策保障。但是由于法律尚未對憲法宣誓程序進行詳細規定，在剛剛過去的“憲法日”中，多地舉行的憲法宣誓活動沒有統一規范、流于形式，非但沒有起到預期效果，反而使民眾對憲法宣誓的有效性產生了懷疑。對此，個人認為，可在憲法總綱中增加一條修正案專門進行規制。修憲之后還應當制定《中華人民共和國宣誓法》，具體規定憲法宣誓制度的宣誓主體、形式、誓詞、組織實施、以及法律后果等方面的內容。同時還應該修改《中華人民共和國公務員法》、《中華人民共和國法官法》和《中華人民共和國檢察官法》，從而建立完備、多層次的憲法宣誓制度。

一、外國憲法宣誓制度及其借鑒之處

1215年英王約翰在英國《大憲章》中明確表示“余等與諸男爵俱已宣誓，將以忠信與善意遵守上述各條款。”由于《大憲章》被視為現代憲法的雛形，因此這里國王的宣誓就看作是憲法宣誓制度的最早來源。自此以后，多部憲法均明文規定了憲法宣誓制度。如德國1919年《魏瑪憲法》第42條，美國1787年《美利堅和眾國憲法》第2條，菲律賓1973年《菲律賓共和國憲法》序言第8條，意大利1947年《意大利共和國憲法》第91、93條，埃及1976年《阿拉伯埃及共和國永久憲法》第110、155條等，都直接規定了誓詞的主體和內容，使得憲法宣誓制度有了法律依據。把憲法宣誓制度規定入憲，可以使這一制度受到憲法的保護，具有最高的法律效力。

《美國憲法》第2條第1款規定：“總統應在執行其職務之前作如下宣誓或代誓的宣言：‘我謹莊嚴地宣誓，愿以忠誠執行合眾國總統的職務，并盡最大的能力維護、遵守、保衛合眾國的憲法?！眱H僅只有44個字就將宣誓主體、擔任的職務以及應履行的義務說的清楚明白，易于記憶，便于操作，有很好的借鑒價值。

另外，外國領導人就任宣誓一般采取全國直播的方式，場面莊嚴肅穆，容易激起民眾對憲法的敬畏之情，也有力的證明了就任的合法性。以美國為例，總統宣誓就職的儀式公開、程序嚴謹、規格極高：前任的政府官員和社會名流應邀出席、數千民眾現場參與見證、數百萬群眾通過流媒體觀看總統的就職典禮，使得就職典禮氣氛熱烈而莊嚴。這樣，既可以樹立憲法的權威性，也使得民眾參與進來，提高了憲法宣誓的公信力。

二、建立我國憲法宣誓制度的初步設想

通過對比多國憲法，結合中國的實際情況，個人認為，憲法宣誓制度應當包括憲法宣誓制度的法律規定、依據、主體、誓詞、宣誓形式、違反誓言的法律后果等方面的內容。

1、宣誓主體

《決定》中明確規定：“凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓”。因此，憲法宣誓的主體必須同時具有兩個身份：一是國家工作人員，二是由人大及其常委會選舉或者決定任命。[3]

由于中央軍事委員會主席、中央軍事委員會其他組成人員并非國家工作人員，其任命不是國家行政機關決定，而是由全國人民代表大會選舉產生的，人數較少。因此，若單獨為其建立憲法宣誓制度有多余之嫌，故而不再單獨為其設立憲法宣誓制度。同樣的，根據國際慣例，駐外全權代表（尤指大使）一般是在其他國家領導人接受其國書時履職，此時宣誓意義不大。因此也不再為其設立憲法宣誓制度。

這樣，經過篩選分析，我國的憲法誓詞應該分為四類：國家主席的誓詞、人大常委會的誓詞、行政機關的誓詞以及司法機關的誓詞。這種分類是基于各個職務系統的獨立性和特殊性所做出的。國家主席代表中華人民共和國，地位超然，將其誓詞單列出來很有必要。人民代表大會是我國的最高權力機關，而常委會是其常設機構，主要代表人民，只有進行宣誓才能體現職責的神圣性，才能更好的代表人民意志。而行政機關和司法機關則是由于職責相差較大，二者各有誓詞才能體現分工、明確職權范圍。

2、憲法宣誓的法律淵源

憲法宣誓制度需要建立完備、多層次的法律體系，才能保證順利有序的進行，才能體現其權威性、正式性與法律效力。

（1）《中華人民共和國憲法》。憲法是我國的根本大法，具有最高的法律效力。只有在憲法中明確規定憲法宣誓制度，才能體現其權威性。因此，應當在《憲法》第一章總綱中，增加一款，專門規定憲法宣誓制度。建議在第5條后增加一款：“經人大及其常委會選舉產生的國家工作人員非經對憲法宣誓，不得履行職務?！?/p>

同時，鑒于國家主席的特殊地位，其憲法誓詞應寫入憲法?！稇椃ā返?1條規定：“中華人民共和國主席代表中華人民共和國……”。由于憲法賦予了國家主席代表國家的權能，那么國家主席的憲法宣誓就應該具有最高的權威性。而將國家主席的憲法誓詞寫入憲法中，就可以最大限度的提高國家主席宣誓的公信力，也可以大大提升憲法在普通民眾心里的地位。建議在第81條后增加一條，作為第82條，專門規定國家主席的宣誓詞。

另外，根據我國憲法，副主席沒有獨立職權，只是在主席缺位時，履行主席職責。因此，副主席可以和主席同時宣誓，宣誓詞也可以相同。

（2）《中華人民共和國宣誓法》。僅僅在憲法中規定憲法宣誓制度是不夠的?；蛘哒f，應該有單獨的法律對憲法宣誓制度做出具體規定，才能使其具有可行使性。因此，應當就制定《中華人民共和國宣誓法》的方式專門對憲法宣誓制度做出規制，理由如下：

首先，《中華人民共和國宣誓法》應當歸屬于憲法類法律。這樣，可以賦予憲法宣誓制度以較高的權威性。有利于提高憲法在普通民眾心中的地位，也可以提高憲法宣誓的公信力，避免憲法宣誓流于形式。

其次，單獨立法，而不是直接把宣誓制度全部寫入憲法，可以避免過分增加憲法的篇幅，以維護憲法的穩定。不過，這也不意味著不變動憲法條文。恰恰相反，應當微調憲法條文，增加對憲法宣誓制度的規定，以突出其重要性。

再次，法律若要實施，必須可以分為實體和程序兩個方面。實際上，程序的設置往往會更加重要，因為沒有程序的保障實施，實體法的規定根本不可能落到實處。因此在《中華人民共和國宣誓法》中，除規定憲法宣誓制度的依據、宣誓的主體、誓詞外，更應該規定宣誓的形式和組織實施以及違反誓言的法律后果等方面的內容，使得整個宣誓制度有法可依。

第四，任何一部法律都應當規定違反法律規定的法律后果。《中華人民共和國宣誓法》也不應當例外。違反憲法宣誓制度有兩種可能：宣誓不成立（宣誓無效）或者違反誓言（違反宣誓內容）。前者指的是在宣誓時違反程序或程序瑕疵（如讀錯宣誓詞等）導致宣誓失效；后者是指在宣誓后宣誓人違反誓言的行為。針對這兩種行為，法律都應規定明確的懲罰措施及后果。

（3）《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。人民代表大會是人民參與管理國家事務最重要的方式之一。人民通過自己選出的人大代表審議、表決、參與國家法律、法規的制定和修改；決定重大事項；選舉、決定任免國家機關組成人員；監督法律的實施情況；監督政府和法院檢察院的工作。由于人大代表并非獨任制，故而，人大代表不屬于國家工作人員?，F實中，部分人大代表在選舉時并沒有考慮人民意志，隨意行使的投票權，賄選現象時有發生。此時，人大常委會作為人民代表大會的常設機構，應發揮自己的監督作用。由于人大常委會組成人員屬于國家工作人員，因此，人大常委會組成人員進行宣誓十分必要。

《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中規定了全國人大常委會和地方人大常委會的組成和選舉方式，應在其中增加條文，專門規定“全國人大常委會委員長、副委員長、秘書長、委員在宣誓后方可履行職務”、“地方各級人大主任、副主任、秘書長（省級才有）、委員在宣誓后方可履行職務”。這樣，就能增強他們在工作中的使命感和神圣感，使得更好的代表人民。

（4）《中華人民共和國行政法》。行政機關對內行使行政管理職能，對外具有外交、經濟合作等職權。由于我國有一系列的行政法規規制行政機關的活動，所以有關憲法誓詞的規定應當在行政法規中有所體現。建議在《中華人民共和國公務員法》中有所體現，如“本法規定的國家工作人員非經對憲法宣誓，不得履行職務。其他法律有規定的，從其規定。”其中，“本法所規定的國家工作人員”應該通過法條做出明確規定。

（5）《中華人民共和國法官法》和《中華人民共和國檢察官法》。我國的司法機關分為人民檢察院和人民法院兩個機關。由于這兩個機關的職責都是為了維護國家的法律秩序，因此可以歸為一類。根據前文分析，人民檢察院中應該宣誓的人員有：最高人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察員、檢察委員會委員和軍事檢察院檢察長、地方各級人民檢察院檢察長；人民法院中應該宣誓的人員有：最高人民法院院長、副院長、審判員、審判委員會委員和軍事法院院長、地方各級人民法院院長。

《中華人民共和國法官法》和《中華人民共和國檢察官法》這兩部法律是規制法官和檢察官的，在其中明確規定憲法宣誓制度有助于增強司法機關工作人員的責任心。建議其中加入“關于憲法宣誓制度按照《中華人民共和國宣誓法》的有關規定執行”等類似條文，同時還應將上文中列出的應該宣誓的人員寫入相應的法律中。

3、憲法誓詞

根據主體不同，可分別為國家主席、人大常委會、行政機關和司法機關設計憲法宣誓詞。總體原則是保證誓詞簡短精悍、便于記憶，同時必須明確宣誓人的義務、職責承諾和效忠對象，體現憲法精神。

（1）國家主席的宣誓詞：我謹莊嚴宣誓，忠于中華人民共和國、忠于人民，忠實履行國家主席的職務，遵守、維護憲法，全心全意為人民服務，為中華民族的偉大富強奮斗終身。

首先，“忠于中華人民共和國、忠于人民”是任何國家工作人員都必須做到的。這句話包含的含義有：維護國家領土完整；保證國家主權不受侵犯；不出賣國家、人民的利益；

其次，“忠實履行國家主席的職務”指出了國家主席應當承擔的責任。國家主席應當在憲法賦予的權利范圍內履行職責，既不能超出職權行事，也不能怠于行使職權；

再次，“遵守、維護憲法”是國家主席的應盡義務。憲法是國家的根本大法，也是國家權力的法律來源。作為國家的最高領導人，必須要帶頭遵守憲法，與違憲行為作斗爭；

第四，“全心全意為人民服務”是國家主席應當時刻遵守的承諾。在我國，人民是國家的主人，人民利益高于一切。只有把自己放在人民公仆的位置上，才能保持為人民謀福利的本心，才能使國家長治久安；

第五，“為中華民族的偉大富強奮斗終身”體現了民族特色。國家主席是國家對外的代言人，代表著國家的形象，也代表著中華民族的形象。因此，他的誓詞應當與外國領導人的宣誓詞能夠區分開來。這就是本句話的意義所在；

第六，國家副主席在宣誓時，只需將“主席”變為“副主席”即可。

（2）人大常委會的宣誓詞：我謹莊嚴宣誓，忠于中華人民共和國、忠于人民，認真履行人民賦予的權利，遵守、維護憲法和法律，監督其他國家機關履行職責，維護每一個公民的合法權利。

首先，人大代表必須珍視自己的權利。作為大民代表大會的常設機構，常委會組成人員必須切實履行自己的職責，引導代表們認真負責的完成人民賦予的神圣使命；

其次，根據憲法及法律，人民代表大會及其常務委員會有監督其他國家機關的職責。只有切實履行該義務，才能使國家長治久安，才能使人民當家作主；

再次，作為唯一有權解釋憲法的機構，人大常委會必須一切從人民利益出發，為維護每一個公民的合法權利而努力。

（3）行政機關的宣誓詞：我謹莊嚴宣誓，忠于中華人民共和國、忠于人民，忠實履行___的職務，遵守、維護憲法和法律，并盡我最大可能的為人民謀福利。

本誓詞與國家主席的誓詞略有不同，主要是出于行政機關公務龐雜，涉及范圍極廣的原因。

其一，行政機關職務很多，不能一概而論，在宣誓詞中應根據需要自行填寫職務；

其二，在“遵守、維護憲法”中增加了“和法律”，使其變為“遵守、維護憲法和法律”。其實，由于《憲法》第5條規定了：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”。從這個層面看，“遵守、維護憲法”當然包括了“遵守、維護法律”。之所以要單列出來，是考慮到在行政行為中，大量的法律法規紛繁復雜，不依法行政的行為時有發生，造成了很多的“官民對立”情況。因此，在本句中加入法律是注意性規定，督促行政機關依法行政；

其三，“并盡我最大可能的為人民謀福利”更為白話。由于行政機關貼近普通民眾的生活，更加平實的言辭更容易拉近與百姓的距離，利于開展工作。

（4）司法機關的宣誓詞。我謹莊嚴宣誓，忠于中華人民共和國、忠于人民，忠實履行___的職務，遵守、維護、執行憲法和法律，平等的對待每一個人，為公平正義的實現奮斗終身。

鑒于司法系統工作的特殊性，其誓詞應該與前兩者有所區別。表現在以下幾個方面：

第一，誓詞中的空格里，應該根據自己的職務，進行填寫；

第二，在“遵守、維護憲法和法律”中增加了“執行”。這是由司法機關的工作性質決定的；

第三，“平等的對待每一個人”是司法獨立的標志。作為檢察官和法官，必須能夠排除外界干擾，做到法律面前人人平等；

第四，“為公平正義的實現奮斗終身”這就是司法工作人員的天職所在。人民賦予他們權利，就是希望他們可以秉公執法。因此，本句就是要司法工作人員做出承諾，盡職盡責。

4、宣誓的組織實施

好的制度必須有相應的程序配合才能有效的實施，才能最大程度的發揮價值。對于憲法宣誓制度來說也是如此。下面將討論宣誓的時間、地點以及儀式的流程，以期可以發揮憲法宣誓的最大社會效益。

（1） 時間。憲法宣誓應該定于國家工作人員正式履職的第一天。在我國，須經選舉產生國家工作人員一般在人民代表大會即將閉幕時，方才經選舉產生。此時選舉產生的，既包括人大常會，行政機關，還包括司法機關的國家工作人員（中央還包括國家主席），人數眾多，誓詞不同，且時間緊張。此時宣誓容易產生混亂。因此，較好的選擇是在國家工作人員正式履職的第一天宣誓，好處有二：第一是時間充足，儀式可以充分準備；第二是就職當天，各個被選舉人在自己的工作單位宣誓，互不影響。

（2）地點。如上所述，把憲法宣誓的地點放在其就職單位較為妥當。第一，每次人大會議選舉產生的國家工作人員人數較多。若規定統一地點，因人數問題，會浪費大量時間。第二，由于每次選舉產生的既有行政機關的，還有司法機關的，兩個系統的人員誓詞不同，若在一起宣誓，易產生混亂。因此，如果憲法宣誓的地點在其就職單位，就可以相互之間不受影響，有序的進行宣誓儀式。

（3）流程。通過下列流程，可以使整個憲法宣誓儀式順利進行：

第一，面向國旗，唱國歌。國旗是國家的象征，唱國歌是表達對祖國熱愛之情的最主要方式之一。因此，在肅穆莊重的場合，面對國旗唱國歌是非常必要的；

第二，由宣誓人所就任職務的前任國家工作人員（無前任則由直接上級領導）雙手平持憲法，宣誓人左手放于憲法上，右手高舉過頭頂，在前任的引導下宣誓。這樣做的好處就是將責任交接到繼任者手中，使其快速的融入到工作中；

第三，背誦宣誓詞。由于誓詞較短，不需要引導，直接背誦即可；

第四，在宣誓詞下簽名。這是非常重要的一步，也是經常被忽略的一步。憲法宣誓是有法律效力的，而不僅僅是一個形式。違反誓言要承擔相應的法律后果。書面簽字并存檔，也是一種威懾手段。

（4）媒體。國家工作人員的憲法宣誓儀式應當有適當的媒體在場，對儀式錄音錄像，并予以播放，使人民群眾都能作為見證人。由于國家主席地位的特殊性，其就職的憲法宣誓儀式應當盛大且嚴肅。具體可以借鑒美國總統的就職典禮，邀請前政府要員、社會名流、普通民眾到場觀禮等，同時可以進行現場直播。這樣的儀式設計是為了增強民眾的法律信仰。與此同時，全國乃至全球范圍內的直播也是對世界的宣告：中華人民共和國新任國家主席正式就職，合法有據，提高國際影響力。

5、違誓的法律后果

如果宣誓人違反了自己的誓言，就是違憲行為，必須受到法律制裁。這樣的規定可以提高違誓成本，保持隊伍的廉潔性與凝聚力。

三、總結

憲法作為國家的根本大法，也是國家權力的來源，因此必須保持對憲法的絕對尊重。憲法宣誓不是一種單純的儀式，而是提高全民法律信仰的重要組成部分，是依法治國的應有之意。與此同時，也不能把憲法宣誓制度看成是萬能的，任何制度都必須有法律作為保障。無論是修憲、修改法律，抑或是制定《中華人民共和國宣誓法》，其根本目的都是為了保障該制度有效的運行。向憲法宣誓目的在于強化國家工作人員的法制意識，讓他們牢記自己的權力來源于人民，只有為人民盡職服務才能體現自己的價值。另外，嚴格莊嚴肅穆的就職宣誓儀式，也可以增強他們的使命感與神圣感。于此同時，還必須加強對宣誓人的監督，對任何違反誓言的行為都要追究。

【注 釋】

[1] 王海，杜貴榮.向憲法宣誓.青海日報，2014-12-10.

[2] 2014年10月20日至23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》.

[3] 根據憲法及相關法律的規定，符合條件的宣誓主體有：1、中華人民共和國主席、副主席；2、全國人大常委會委員長、副委員長、秘書長、委員；3、國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長；4、中央軍事委員會主席、中央軍事委員會其他組成人員的人選；5、最高人民法院院長、副院長、審判員、審判委員會委員和軍事法院院長；6、最高人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察員、檢察委員會委員和軍事檢察院檢察長；7、駐外全權代表。8、地方各級人大主任、副主任、秘書長（省級才有）、委員；9、省長、副省長、自治區主席、自治區副主席、市長、副市長、州長、副州長、縣長、副縣長、區長、副區長、鄉長、副鄉長、鎮長、副鎮長；10、人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長；11、地方各級人民法院院長；12、地方各級人民檢察院檢察長.

【參考文獻】

[1] 姜士林等主編.世界憲法全書[M].青島出版社，1997.1263.

[2] 馬紅霞.憲法宣誓制度在我國的構建[J].湖北警官學院學報，2015.8.

[3] 張萌萌.憲法的偉力源自信仰[J].浙江人大，2014.11.

【作者簡介】

史 達（1992.3-）男，河南駐馬店人，碩士研究生在讀，法律碩士，研究方向：刑事訴訟法.