全民健身路徑工程治理中的公民參與研究

唐曉輝　周長雷

(1. 曲阜師范大學體育科學學院，山東 曲阜　273165;2.臨沂大學體育學院，山東 臨沂　276000)

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全民健身路徑工程治理中的公民參與研究

唐曉輝1周長雷2

(1. 曲阜師范大學體育科學學院，山東 曲阜273165;2.臨沂大學體育學院，山東 臨沂276000)

摘要:通過文獻資料、訪談等方法，對社區居民參與全民健身路徑工程治理的現狀進行調查研究。結果顯示：全民健身路徑工程治理中的公民參與情況并不理想，僅限于使用層面，而在全民健身路徑工程管理的制度建設、規劃與布局、路徑工程維護等方面都缺少公民參與的身影。公民參與不足直接導致了工程的閑置、布局不合理、管理不善和經費使用不明確等問題。因此，調動公民參與積極性、提升參與能力、拓展參與渠道，是提升全民健身路徑工程治理效益的必由之路。

關鍵詞:全民健身路徑工程；治理；公民參與

1995年國務院頒布的《全民健身計劃綱要》提出要增加全民健身設施的內容，隨后黨的十四屆六中全會提出加快群眾體育的改革，進一步掀起全民健身的浪潮，這些都為全民健身路徑的開展奠定了政策和理論基礎。1996年在廣州天河體育中心誕生了第一條全民健身路徑。1997年原國家體委下發了《關于1996年度體育彩票公益金用于實施全民健身計劃的通知》，決定將體育彩票公益金(國家體委提存部分)的60%用于實施全民健身計劃，主要在城市社區及農村鄉鎮中配建一批群眾體育活動場地、設施，簡稱為“全民健身路徑工程”[1]。經過近20年的發展與完善，全民健身路徑工程已經遍布城鄉，成為我國城鄉體育健身文化的重要組成部分。全民健身路徑工程以其簡單實用、時尚趣味、貼近基層、老少皆宜等特點，為社區居民參與健身提供了較大的便利，也取得了良好的社會效益[2]。前期相關研究主要集中于對某一區域全民健身路徑工程使用情況的描述，使用人群的狀況、使用時間、揭示使用中一些問題，并提出相應的對策[3-5]。黨的十八大三中全會提出治理體系和治理能力現代化的理念，公民參與國家公共事務的治理成為服務型政府建設的一種必然選擇。全民健身路徑工程屬于公共體育服務的范疇，公民不僅僅是直接受益方，同時也是治理的主體之一，應該與政府、企業、社會組織共同參與全民健身路徑工程的治理過程。公民參與不足的負面效應有哪些？為什么要提倡公民參與？如何參與？本文將對上述問題進行剖析，以全民健身路徑工程治理為切入點，闡述公民參與公共體育服務治理的重要意義。

1治理與公民參與

1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時首次使用了“治理”一詞，治理理論的主要創始人之一詹姆斯指出：“治理是通行于規制空隙之間的制度安排，更重要的是當兩個或更多規制出現重疊、沖突時，或在相互競爭的利益間需要調解時才發揮作用的原則、規范、規則和決策程序?！盵6]我國學者俞可平認為：“治理是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需要?！盵7]近年來隨著全球治理理論的興起，治理的概念被廣泛運用到公共事務中，與傳統的管理相比，治理更強調公民的主體地位和公民參與對公共事務的重要性，公民也能夠在公共行政活動中直接參與關系到公民切身利益的公共決策以及公民事務的處理中來。在未來的公共領域中，治理和公民參與的理念將會越來越被重視，公民的有效參與也體現了以人為本的時代主旋律和治理能力現代化的要求。

2全民健身路徑工程治理中公民參與不足的負面效應

顯然，全民健身路徑工程在全國范圍內的推廣，對于緩解人們健身需求與健身設施不足之間的矛盾起了重要的作用，為社區居民健身也提供了較大的便利，對美化社區環境也起到一定的作用。但是，也不可否認，在規劃布局、監督與維護方面由于缺少公民的有效監督，影響了健身路徑的使用效果，暴露了許多問題。

2.1設施閑置或被占用

通過走訪社區及文獻分析可知，許多健身路徑從修建之日起基本上就是一種裝飾，很少有人使用，農村這種現象更為明顯。還有一種現象就是被占用， 欒麗霞、吳霜等人對武漢市全民健身路徑工程的管理現狀進行了調研，抽樣調查的158個社區中有2個社區的全民健身路徑器械被占用。其中40.9 %用于晾曬衣物、31.8 %用于停放車輛以及27.3 %被用作堆放雜物等與健身毫無關聯的用途[8]。閑置或被占用現象致使全民健身設施不能有效發揮其功能，原因可能眾多，但是，沒能體現社區特色，忽視公民參與，應該是一個主要因素。

2.2布局選址不合理

健身路徑如何布局，如何選址才更合理，更科學，更有利于社區居民使用？最有發言權的應該是使用者，現實情況是政府用專款向生產企業購買健身設施，并分發到受贈單位，街道、社區居委會聯系社區物業確定安裝位置，選址非常隨意，主要是憑主觀經驗。由于缺少專業的設計及忽視社區居民意見的征詢，相當多的社區健身路徑在規劃方面都存在不合理之處，以筆者所在小區為例，健身設施呈零星分布，在社區的各個角落都能看到健身路徑，但各個健身設施孤立安置，非常不方便健身者之間的交流，有的地處偏僻之處，雜草叢生，很少有人會到此處使用健身設施。

2.3設施管理不協調

由于管理和維護不力，導致健身路徑破損、失修、安全風險等在多項研究中都有所涉及。全民健身路徑施行雙重負責的管理模式，即各區體育局負責對健身路徑使用的業務指導；受贈單位負責對健身路徑的使用、維護和產權管理，協調解決配件使用過程中的有關問題，雖然建立了基本的管理系統，但是各級健身路徑的部門配合還是不夠協調，導致管理混亂或管理交叉，造成管理效率低下。街道、社區居委會是負責社區健身設施管理的單位，由于人力及專業知識有限，是很難對社區健身設施進行有效管理的。社區居民是健身設施的直接利益相關者，使用是否方便，是否存在安全隱患，是否超過的質保期，等等問題，如果能充分調動社區居民對健身路徑管理與維護的積極性，許多問題將迎刃而解。

2.4經費使用存隱患

依據“國家體育總局網站關于體育彩票公益金用于實施全民健身計劃的通知”，我們收集整理了1997年至2008年全民健身路徑工程的經費數據(見表1)。

從表中數據可以看到經費來源的變化：在路徑實施的前期，資金來源主要是依靠國家投入體育彩票公益基金，而到中后期，地方配套資金逐漸超過國家的援建資金，成為全民健身路徑工程經費來源的主力軍?？沙醪娇闯?，全民健身路徑工程每年要涉及幾千萬，甚至上億元的資金流通，對于資金的使用情況，社區居民可謂知之甚少。公民知曉率低，甚至不關心，就會使公共事務的維權限于停滯，許多小區公共體育設施破損或超期嚴重，管理部門總會拿經費不足來掩飾自己服務不到位的尷尬，如果社區居民能熟悉經費使用明細，熟知經費使用流程，并被賦予明確的監督權，這種現象應該能得到一定程度的抑制，而且，可以有效避免一些貪腐的風險。

表1　全民健身路徑工程的經費來源情況　萬元

注：數據來源于國家體育總局網站關于體育彩票公益金用于實施全民健身計劃的通知,因后期網站公布信息不全，只能獲取到以上數據。

3全民健身路徑工程治理中公民參與的必要性

3.1公民參與是公共服務的基石

全民健身路徑工程實質上由國家層面發起，由政府出資向企業購買相關設施，向社會提供的一種公共體育服務。既然屬于公共服務范疇，就不可忽視公民的有效參與。公民參與是公共服務的基石，公民參與有利于明確政府提供公共服務的公共需求方向[9]。公共體育服務的供給要以公民的公共需求為出發點，全民健身路徑工程的使用效果如何，能否滿足當地社區居民的體育需求，是考核全民健身路徑工程的基本依據，也就是說，社區居民對全民健身路徑工程具有絕對發言權。

3.2公民參與是社區自治的基本體現

所謂社區自治，就是指“不需要外部力量的強制性干預，社區各種利益相關者習慣于通過民主協商來合作處理社區公共事務，并使社區進入自我教育、自我管理、自我服務、自我約束秩序的過程”[10]。社區自治是社區公共事務管理民主化的基本體現，是在中國式民主政治背景下發育公民社會的路徑選擇,是構建中國公民社會具有現實和可能的社會載體[11]。黨的十七大首次把改革開放以來城鄉基層中，在村民自治、居民自治、業主自治方面依法進行的治理實踐活動給予高度認可和正式的肯定。提供平臺，使社區居民參與體育健身設施的建設與管理，是社區自治的一個重要表現。政府只是提供方案和財政支持，社區居民團體根據社區特色具體提出體育健身設施布局方案，并參與監督與管理，不僅僅可以提升體育健身設施的利用率，還可以培養社區居民的公民意識。

3.3公民參與是建設服務型政府的必然要求

黨的十六大以來, 建設公共服務型政府成為我國政府改革的基本目標。公共服務型政府強調以公民為中心，其實質是對公民參與的高度重視[12]。政府提供的公共服務是否成功，關鍵要看公民的滿意度。社區體育健身設施的規劃與布局是政府提供的一項惠民工程，能否落到實處，關鍵還是看能否和社區居民的健身需求相一致。現在，全民健身器材的種類非常多，如何根據城市特色、小區特色進行配置？不能只憑器材生產提供者及部分專家的理論，要廣納民意，吸收更廣泛的利益相關者參與整個過程，才能真正保證政府提供公共服務的品質。

3.4公民參與是彰顯公民權益的重要體現

隨著改革的不斷深入及公民素質的提升，新型公民的公共事務參與意識及能力都有很大提升。公民不僅僅滿足于作為公共服務的客體(對象)而存在，被動地認可和接受政府的公共服務，而是強烈地要求向公共服務系統表達自己的意愿， 具體過問公共服務政策制定、執行和反饋的全過程，使公共服務能夠更充分地代表自己的利益[13]。體育健身設施在小區的布局，和公民的利益切身相關，當下，政府只是從滿足公民健身需要或政府關于小區建設硬性制度規定的角度單方面提供服務，街道和物業協商就可以決定健身器材的布局與安裝，公民的參與率相當低，公民權并沒有得到足夠的重視。全民健身路徑工程實施過程中可以彰顯公民的多項權利，除了使用權之外，還有參與供給的權利、參與規劃設計的權利、參與維護的權利，參與監督的權利等等。

4全民健身路徑工程治理中公民參與的影響因素分析

隨著新公共服務理論、公民治理理論的影響不斷擴大，公共服務中的公民參與現象引起諸多學者的關注，從學術文獻中可以看出，公民參與公共服務在我國還處于起步階段，尚存在較為明顯的制度困境、組織困境及文化困境。結合全民健身路徑工程治理的具體實踐，分析如下：

4.1公民參與意識薄弱

公民參與意識指公民個體積極參與各種事物的心理狀態。由于受幾千年的封建社會及傳統文化的熏陶，臣民意識、順民意識、私民意識等傳統觀念阻滯了現代公民文化的養成，國民缺少現代民主意識，社區公共事務中的“搭便車者”和“看門人”現象比較普遍，主動投身于思考、設計，影響公共服務實施的“積極公民”尚在少數，對公共事務的參與意愿不高[14]。全民健身路徑工程屬于公共服務范疇，大多數公民會認為全民健身路徑工程的實施過程是政府的事，社區居民只是使用方，設計、布局、維護等層面和普通公民沒有關系。

4.2公民參與渠道不暢

全民健身路徑工程的實施過程基本上還是政府單方面的行為，缺少廣泛的民意垂詢，訂購、選址、安裝、管理、維護等程序中，社區居民基本上被排除在外，信息透明度不高，公眾知曉率有限，公民即使發現社區健身路徑實施過程中有不合理之處，也不知如何反映。

4.3公民參與制度缺失

有關全民健身路徑工程的相關制度主要對受贈單位的條件、選址要求提出初步的要求，健身器材的使用說明也只是包括使用方法及注意事項，也就是說，公民只是被動的使用方，政策制訂、布局與選址、管理與維護等方面的公民參與缺少應有的制度保障，對公民參與全民健身路徑工程的責任與權力缺少應有的規定，也沒有相關的激勵措施。

4.4公民參與能力受質疑

長期形成的官本位觀念使政府工作人員過分注重權力，在社區公共事務管理中，一方面擔心權力的流失，認為公民參與全民健身路徑工程的實施過程會弱化政府的權威，會導致決策不力，降低辦事效率；另一方面對社區民居參與能力普遍存在不信任心理，認為社區居民欠缺公共事務管理的專業知識，公民參與只會使工作更繁瑣。

5公民參與全民健身路徑工程治理的建議

5.1轉變思想理念

觀念是行動的先導。更新觀念是第一步，全民健身路徑工程是國家的一項公益事業，是全民的體育事業，每個公民都是全民健身路徑工程的受益方，公民不僅僅具備免費使用全民健身路徑工程的權利，同時，也具有管理監督全民健身路徑工程整個實施過程的權力和責任。應當培養公民的公共精神，培養積極公民資格，激發公民對公共事務的熱情，這樣，公共體育設施才會變成每個公民的寶貴財產，安裝不合理會有人舉報糾錯，選址不當會被及時指出，損壞、過期、被占用等現象時刻在公民監督之下，有了這種氛圍，路徑工程的使用效率才會得到切實保障。當然，政府管理方的觀念更新也非常重要，美國公共管理學家Richard C.Box指出：“阻礙公民參與公共事務決策的一個障礙就是，那些政治上或經濟上的強勢人物抵制公民參與，他們把公民參與看作是一個潛在的威脅”[15]。因此，政府領導及部分社會精英應該轉變觀念，要相信公民參政議政能力，給公民充分的話語權，監督權，相信公民參與公共事務的能力，擯棄觀念上對公民參與的抵制，下一步才是為公民參與提供平臺，拓展公民參與的渠道。

5.2加強制度建設

在公共體育設施管理方面，雖然也出臺了公共體育設施使用管理規定、基層街道也有公共文化體育設施的相關管理文件，但是，這些制度都是對公民使用公共體育設施提出的一些要求，對公民參與公共體育設施的規劃與管理，尚缺少制度方面的支持。全民健身路徑工程是涉及數億元投資的大項目，不能只靠政府單方面的拍板決策，與社區居民健身需求相脫節或由于選址不合理等原因而導致的健身設施閑置現象，在城鄉許多社區已經出現，這是對公民極不負責任的一種政府失靈。全民健身路徑工程遍布社區的各個角落，涉及各種特色的社區環境，單靠政府部門有限的公務人員無論如何也難以做到全面兼顧，因此，政府管理部門應將重心放在制度建設和宏觀指導方面，制訂全民健身路徑工程實施細則，明確公民參與公共體育管理的權利與責任，制訂公民參與激勵制度，指導公民個人或公民社會體育組織的有效參與。

5.3拓寬參與渠道

5.3.1全民健身路徑工程政策方面的參與

全民健身路徑工程是與全國人民的健康利益相關的一項惠民工程，實施成功對于提升政府形象，促進人民健康，增進社會和諧具有重要的意義。因此，在制訂全民健身路徑工程相關政策過程中，應該廣泛征詢公民意見，引導公民參與政策的研制，保證政策的公平、科學、實用。具體辦法很多，如：由社區居民推薦民意代表召開聽證會；借助網絡、電視、報紙等廣泛宣傳，提供電話、郵箱、微信、網絡論壇等積極回應公民意見；組織團隊調查不同特色社區對健身設施的個性需求；等等?，F代媒體提供了非常便捷的公民參與平臺，只要愿意對公眾開放，相信公眾的參與能力，并積極回應公民的訴求，公民的主人翁意識會逐步提升，積極公民會不斷增多。

5.3.2全民健身路徑工程選址與安裝方面的參與

確定受贈單位后，政府會委托受贈單位具體實施健身設施的安置，一般是街道居委會和社區物業具體落實。受贈單位政府管理部門第一時間應通過網絡平臺或張貼宣傳海報的形式向社區居民公示，本社區將建設哪些健身設施，初步規劃選址是什么，安裝單位及安裝時間等，并廣泛征詢公民的意見；社區業主委員會如果成熟，應該召開業主委員會會議；街道、物業、業主共同成立監管委員會，負責監督健身設施的安裝。

5.3.3全民健身路徑工程使用、管理與維護方面的參與

健身設施進社區后，只是第一步，如何科學使用、定期檢修、衛生養護等工作仍然相當繁瑣，如果沒有公民的積極參與，路徑工程的使用效果會大打折扣。在使用方面，雖然都有器械使用說明，但健身者還多是憑經驗隨性鍛煉，健身效果受影響外，還存在一定的安全風險，在條件允許的情況下，政府可以定期組織經驗豐富的體育指導員在規定時間進行指導，安排科學鍛煉講座，也可以鼓勵居民中有體育專長的志愿者承擔體育指導的職責，在榮譽或物質方面給予相應的獎勵；劃撥專用經費，要求物業部門對全民健身路徑工程的衛生進行維護，及時清掃并定期消毒；有專用電話或網絡平臺供社區居民及時反應全民健身路徑工程使用過程的問題，對損壞、過期、功能他用等現象第一時間回應；條件允許的情況下，鼓勵社區居民成立公共設施監督委員會，有專門的機構負責全民健身路徑工程的管理。

6結語

公民作為全民健身路徑工程的直接利益相關者，有權利也有責任參與全民健身路徑工程的治理過程；全民健身路徑工程治理過程中出現的規劃、管理與維護方面的諸多問題都可以借助公民有效參與得到一定程度的解決；公民參與意識薄弱、制度不完善、參與渠道不暢、政府的不信任等是制約當下公民參與全民健身路徑工程治理過程的主要影響因素；觀念更新、制度完善是公民參與的前提，公民參與的具體渠道非常多元，傳統的參與渠道仍然可以采用，如召開聽證會，業主代表會議、上門調查、設計意見箱等，網絡、電視、電話等新媒體為公民參與公共事務治理提供非常便捷的渠道；隨著公民意識的覺醒，公民參與社會公共事務將成為一種常態。

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Research of Citizen Participation in the National Fitness Path Project Governance

TANG Xiao-hui1，ZHOU Chang-lei2

(1.Department of Physical Science Education，Qufu Normal University，Qufu 273165，China;2. Department of Physical Education，Linyi University，Linyi 276000，China)

Abstract：Through literature, interview and other methods,the author researched current situation of citizen participation in the national fitness path project governance. Results showed that citizen participation situation is not ideal; it is just for the plane of free-use, but is lacked in institutional construct, layout and engineering maintenance. The lack of citizen participation directly led to the negative effects of idle, irrational distribution, poor management and the use of funds is not clear and so on. Therefore, mobilize citizen enthusiasm, enhance ability and expand the channels of participation, is the only way which must be passed enhance the national fitness path project governance efficiency.

Key words：the national fitness path project; governance; citizen participation

中圖分類號:G80-05

文獻標識碼：A

文章編號：1672-1365(2016)02-0026-05

作者簡介：唐曉輝(1972-)，男，講師，碩士，研究方向：體育課程與教學論(體育)。

* 收稿日期：2016-01-05； 修回日期：2016-02-22

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