基于整體性治理理論的食品質量安全監管對策研究

雷勛平，邱廣華

(1.銅陵學院 工商管理學院，安徽 銅陵　244000；　2.南京航空航天大學 經濟與管理學院，江蘇 南京　210016)

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基于整體性治理理論的食品質量安全監管對策研究

雷勛平1,2，邱廣華2

(1.銅陵學院 工商管理學院，安徽 銅陵244000；2.南京航空航天大學 經濟與管理學院，江蘇 南京210016)

摘要：權力分散而導致的碎片化是中國食品質量安全監管中的一個重要問題，而倡導跨界合作的整體性治理理論為中國食品質量安全監管提供了一種新的思路。在回顧整體性治理理論基本思想的基礎上，闡述了整體性治理理論視角下食品質量安全監管的適用性，進而提出基于整體性治理理論的食品質量安全監管對策。研究表明，一方面要建立“橫向到邊、縱向到底”的協同監管機制，打造全覆蓋的食品質量安全監管網，另一方面要培育第三方監管力量，并基于整體性治理理論，建立以政府為主導，多元主體協同治理的中國食品質量安全監管模型，保證食品質量安全。

關鍵詞：食品質量安全；碎片化；整體性治理理論；監管

食品質量安全監管是一項系統工程，政府是食品供應鏈的監管主體，相比之下，西方國家對食品質量安全監管更為先進，其大致演變過程如下：當產生于19世紀末20世紀初的傳統公共行政理論已遠不能滿足食品安全監管需求時，20世紀80年代以后，新公共管理運動在西方國家廣為流傳，90年代末，西方國家進入后新公共管理時期。隨著時代的發展和進步，學界發現，后新公共管理一味強調“效率”問題，結果導致了諸如“碎片化”“政府空心化”等問題，英國學者佩里·希克斯率先提出了“整體性治理”或“整體政府”的概念，并取得了豐富的研究成果。至此，作為一種理想的公共政策、行政管理工具，整體性治理理論被廣泛運用，特別是在西方國家食品(或農產品)質量安全治理與監管方面發揮了較為重要的作用。基于此，有必要借鑒整體性治理理論的基本思想，探討其在中國食品質量安全監管領域的適用性和可行性，繼而立足整體性治理理論，提出食品質量安全監管對策。

一整體性治理理論的基本思想

整體性治理倡導跨界合作，強調在保留現有組織邊界和專業分工的前提下，以長效協作機制為保障，充分調動社會公共管理主體(如各級政府、公共部門和第三方組織等)積極性，最終實現整體效能的發揮。[1]該理論的創始人佩里·希克斯為了進一步闡明整體性政府的優點和作用，從公共治理的“目的”和“手段”將政府分為5種類型，再次證明整體政府(整體性治理)具備先進治理結構的多數優勢，治理目的和治理手段相互促進，治理效果顯著。研究和實踐表明，整體性治理的具體運作以政府為核心，以協作為主旋律，各參與主體通過“橫(縱)向協作”，在回應公民訴求的同時，使得經濟利益最大化。根據協作程度高低，具體有3種情況，見表1所示。

注：根據文獻[2]整理。

從表1來看，無論是橫向維度還是縱向維度的合作都將影響總體協作程度，進而影響整體性治理績效。因此，必須加大各主體跨部門合作和協同力度，構建多元治理主體的協作模型，增強總體協作程度，實現全方位的網絡化治理，從而提升整體性治理績效和效果。

二整體性治理理論視角下食品質量安全監管的適用性分析

中國目前的食品安全監管呈現“分段監管為主，品種監管為輔”的局面，是典型的“碎片化”治理模式，呈現“九龍治水”卻又未能確保食品質量安全的尷尬監管局面。從某種程度上表明中國食品質量安全監管部門協作程度低，也反映了中國食品質量安全監管組織結構不合理。[3]整體性治理理論的提出與運用，為中國食品質量安全監管提供了借鑒，在一定程度上可以緩解中國食品質量安全監管問題，具體理由如下。

1.整體性治理能夠借助整合協調增強農產質量安全分段監管部門間的協作力度。

盡管政府部門以專業分工來界定監管環節，旨在形成無縫銜接的食品質量安全監管鏈，但是，和一般的公共事務相比，食品質量安全監管具有內在特殊屬性，即不可割裂性，因為食品供應鏈任何環節出現風險，若不加治理，該風險必定會沿著該鏈條傳導，故分段監管的效用和功能不再奏效，必將導致食品監管體制方面的“木桶效應”。由此可見，中國食品質量安全分段監管體制亟待改進，整體性治理模式為此提供了借鑒和便利，食品質量安全監管主體將通過信息共享、充分協作，從而增強農產質量安全分段監管部門間的協作力度，變破碎監管為整合監管。

2.整體性治理能夠通過組織功能整合重塑食品質量安全監管的整體政府形象。

在當前分段監管和政府組織科層制條件下，組織邊界清晰但存在隔閡。在食品質量安全監管問題上，部門內、外部存在策略博弈，利益和勢力導致主體間競爭無序，甚至可能由于價值取向各異，使得公權賦予政府在食品質量安全方面的目標成為“空文”，三鹿事件便是最好的例證，且該事件給政府形象以重創。在食品質量安全問題上，整體性治理的根本目的就是在保護公民權益，提供質量安全的食品。當下中國正處于社會經濟轉型關鍵期，給整體性治理實踐創造了良好機遇。因此，食品質量安全監管部門應緊抓這一歷史機遇，完善組織結構，健全服務功能，通力協作，在食品質量安全方面實施整體性治理，重塑食品質量安全監管的整體政府形象，提高政府公信力，提升政府美譽度。[4]

3.整體性治理能夠通過跨界合作提高食品質量安全監管績效。

整體性治理強調跨界合作，既包括食品質量安全監管部門內部和部門間的協同，又包括公、私部門間的合作，食品質量安全這一目標將上述諸多主體聯系在一起。[5]為了增強協同和合作的力度、提高合作績效，在食品質量安全整體性治理過程中，作為直接治理主體——政府必須擔當食品質量安全治理的主導者，必須建立制度，搞好服務，充分調動公眾、食品行業協會、第三方及其他社會組織等多方力量，發揮各自的治理優勢，共同提高食品質量安全監管績效。

三整體性治理理論視角下食品質量安全監管對策

根據整體性治理理論的思想，在中國食品質量安全問題較為嚴重、部分監管失靈時期，亟需讓社會公眾、NGO、新聞媒體以及第三方和其他組織積極參與食品質量安全治理活動，通力協作，充分發揮各主體的監管作用。[6]本文認為，基于整體性治理的食品質量安全監管對策一方面應從橫向、縱向協作兩個方面進行設計，另一方面應積極鼓勵第三方組織及其他團體發揮其監管功效。

1.建立“橫向到邊、縱向到底”的協同治理機制，打造全覆蓋的食品質量安全監管網。

在橫向上，一是重點突出國務院食品質量安全委員會剛性的行政主體地位和超然的機構地位。以《食品安全法》為基礎和依據，進一步鞏固食品質量安全委員會的行政主體地位，明確規定和認可該委員會是獨立的、常設的、高于任何層次監管部門的剛性行政主體，賦予食品質量安全主體規則制定權、獎勵權、懲處權等行政權力，提升并造就其綜合協調能力。該委員會全方位對食品質量安全問題實施“從農田到餐桌”的監管，從宏觀上負責其他監管機構的培訓教育和指導工作，借助強有的行政權從中觀層面協調監管機構間的沖突以及區域間的監管矛盾，從根本上解決監管重疊和監管缺位等問題，但食品質量安全委員會不直接參與微觀性的監管工作。[7]二是抓緊建立食品供應鏈監管主體的合作機制與交流機制，依托食品質量安全委員會迅速推進各主體間的職責調整和功能整合。以此次大部制改革為契機，切實發揮各監管主體的職責，相互協作，徹底終結“九龍治水”的食品質量安全監管尷尬局面，建立食品質量安全監管的長效機制，依托食品供應，構筑食品質量安全監管鏈，真正實現食品質量安全無縫監管。

在縱向上，食品質量安全問題呈現以下特征：盡管食品質量安全監管呈現溢出效應，但由于食品質量安全問題日益增加并擴散，該溢出效應仍不能其外部影響力。因此，必須立足食品供應鏈，加強縱向監管機構的合作與協調，構筑食品質量安全監管鏈，基于自上而下的管理原則，徹底解決目前各自為政、協作不暢等問題。毋庸置疑，區域食品質量安全監管中自上而下的監管部門很難完全脫離與其他政府部門的關系，經常會受到其他政府機構的阻力。鑒于此，區域性食品質量安全監管機構可以借鑒矩陣制組織的管理經驗，秉承橫向溝通、縱向管理的原則，通過協同治理優化與地方政府的關系，逐步建立起議事協調、爭議解決、干部交流和信息共享的長效互融機制。[8]

2.培育第三方監管力量，構建基于整體性治理的食品質量安全治理結構。

當前，食品質量安全監管的第三方組織很多，但是，中國政府未能真正重視他們的作用，使得其很難真正開展食品質量安全監管工作。因此，在培育第三方監管力量方面，政府部門應做好以下工作。

第一，確保第三方參與食品質量安全監管的合法地位。在中國，第三方食品質量安全監管力量發揮了一定的作用，但是其法律地位尚未獨立，缺乏財務及業務自主權。而中國經濟發展和人民生活水平提高促使食品質量安全需求日趨強烈，那么，第三方監管主體地位必將顯著提高。鑒于此，就需要政府積極推進第三方監管組織的發展。為了切實發揮第三方組織的監管功效，進一步賦予并明確第三方組織的法律地位十分必要。[9]當下，中國政府可以考慮出臺相關法律，界定第三方監管組織的準入條件，保證其合法性和權威性，增強其獨立性和專業性，確保第三方機構依法保障食品質量安全監督的法律地位。

第二，界定第三方行使食品質量安全監管的合法權力。在明確第三方組織合法地位的基礎上，應進一步界定其實施食品質量安全監管的合法權力。具體包括：(1)信息發布權。一方面，要及時更新和發布食品質量安全等相關信息，特別是重點關注、發布和曝光導致或影響食品質量安全的違法甚至是犯罪信息，最大限度地降低這些違法行為給食品行業造成的負面影響，增強社會對中國食品質量安全的信心，提升他們的幸福指數。另一方面，第三方組織是非政府組織，有時在公眾心目中甚至高于公眾對政府的信任，那么與公眾交流中可能會起著重要的作用，能夠對政府相關的食品質量安全監管法律法規、政策措施全面解讀，并及時傳達給社會公眾，同時，把社會公眾的疑問和關切的問題反饋給政府，形成“信息發布——問題反饋——解決對策——信息再發布”的閉環結構，特別是應對一些突發性食品質量安全事件時，這種橋梁作用在維護社會穩定、平息沖突等方面表現得尤為明顯。(2)行為監督權。為了營造良好的食品行業環境，必須約束和監督食品供應鏈主體行為，政府可以委托食品行業協會牽頭制定食品行業規范和質量安全準則，確保食品行業有序良性發展。因此，政府必須賦予第三方組織行為監督權，一方面監督食品供應鏈主體內部規章制度的建立，如是否有關食品采購、生產、銷售等方面的檢測檢驗制度等；另一方面監督食品供應鏈主體對各級政府部門有關食品質量安全法律法規及標準的執行與落實情況，如各主體在食品供應鏈各環節是否嚴格執行并遵守相關規定等。(3)檢測獎懲權。為鼓勵第三方組織積極參與食品質量安全監測，此舉不僅可以降低食品質量安全監管的成本，而且能提高食品檢驗檢測結果的可信性，增強社會公眾對食品行業的認可度。同時，在第三方組織提供檢測結果后，政府可以視情況賦予第三方組織獎勵和表揚表現良好的食品供應鏈主體、懲罰并通報批評違法違規的食品供應鏈主體的獎懲權。對于問題特別嚴重的主體，政府還可以允許第三方組織行使政府的部分司法等行政權力，使上述行為得到制裁。

第三，加大與第三方食品質量安全監管組織的合作與交流。第三方組織作為獨立的組織機構，與政府地位平等。政府可以通過購買食品質量安全檢測、監管等公共服務，或是外包和政府補貼等多種形式與第三方組織展開合作和交流，發揮第三方組織決策速度快、接地氣和靈活性高等優勢，豐富食品行業質量安全監管的形式與內容。具體合作包括：聯合開發食品質量安全檢測和科學研究、食品質量安全風險評估和預警、食品行業資格認證等，構建食品質量安全管理模式，打造互動性強、服務意識強、權威性高的第三方檢測結構。

綜上所述，立足整體性治理理念，食品質量安全監管要實現縱向與橫向的結合，社會公眾、媒體、行業協會等第三方機構參與，政府組織和非政府組織通力協作，從而形成中國食品質量安全整體性治理新局面。借鑒已有研究成果，[1][7][10]根據上述分析，構建基于整體性治理理論的食品質量安全治理結構——多元治理主體協作的食品質量安全治理模型，如圖1所示。

圖1　基于多元治理主體協作的食品質量安全治理模型

四結語

整體治理作為西方國家行政改革中一種新的實踐，對食品的質量安全監管提供了一個很好的參考依據。食品質量安全監管一方面要充分發揮政府的核心主導作用，整合食品質量安全監管部門(或社會公眾、NGO等)的職能，公私協作，[10]解決中國食品監管方面的碎片化問題，構建完整立足食品供應鏈的無縫監管鏈條；另一方面要建立食品供應鏈主體的合作交流機制、行為監督機制和獎懲激勵機制，充分調動食品供應鏈主體的積極性，繼而建立基于多元治理主體協作的食品質量安全治理模型，以保證食品質量安全。此外，在具體的激勵機制構建中，構建食品質量安全監管績效評價體系并展開定量分析，仍需進一步深入，借此完善上述模型，形成閉環的食品質量安全監管鏈條。

參考文獻

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[10]張志勛，葉萍.論我國食品安全的整體性治理[J].江西社會科學，2013(10)：157-161.

Class No.:F203Document Mark：A

(責任編輯：蔡雪嵐)

Supervision Measures for Food Quality Safety Based on Holistic Governance Theory

Lei Xunping1,2，Qiu Guanghua2

(1.School of Business and Administration, Tongling University, Tongling,Anhui 244000, China;2.School of Economics and Management, Nanjing University of Aeronautics and Astronautics, Nanjing,Jiangsu 210016，China)

Abstract：The fragmentation caused by decentralization is an critical problem of food quality safety supervision in China，and yet，the holistic governance theory provides us an new idea for food quality safety supervision in China. On the basis of reviewing the basic ideas of holistic governance theory，the paper described the applicability of holistic governance theory for the food quality safety supervision . The research shows that for the sake of ensuring food quality safety，on the one hand，a coordinated supervision mechanism should be constructed and an overall food quality safety supervision network should be built，on the other hand，the third party supervision power should be cultivated . Government-led and multi-subject cooperative governance food quality safety supervision model should be constructed in China.

Key words：food quality safety；fragmentation；holistic governance theory；supervision

中圖分類號：F203

文獻標識碼：A

文章編號：1672-6758(2016)05-0073-4

基金項目：國家社科基金青年項目“基于供應鏈的我國食品質量安全風險傳導機理與治理結構研究”(編號：13CGL125)。

作者簡介：雷勛平，在讀博士，南京航空航天大學；副教授，銅陵學院工商管理學院。研究方向：食品安全監管、物流和供應鏈管理。