多元視野下的邊疆民族農村地區治安問題探究
——以文山州麻栗坡縣董干鎮回龍村委會為例

蔣鴻（文山學院 政法經濟學院，云南 文山 663099）

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多元視野下的邊疆民族農村地區治安問題探究
——以文山州麻栗坡縣董干鎮回龍村委會為例

蔣鴻
（文山學院 政法經濟學院，云南 文山 663099）

摘要：農村是法治建設相對薄弱的領域，作為邊疆民族地區的農村更是如此。邊疆農村少數民族地區的治安問題在新形勢下出現了法律意識薄弱、治安案件多發等突出問題。文章從民族法的視角，梳理邊疆民族農村地區社會治安現狀，力求探究邊疆民族農村地區國家法與少數民族習慣法互動的機理，積極推進邊疆民族農村地區法制建設。

關鍵詞：邊疆民族農村地區；民族法；社會治安

黨的十八屆四中全會提出了我國依法治國的戰略規劃，并明確提出“深入推進社會治安綜合治理”，將當前我國社會治安工作列為法治社會建設的重要措施之一。而邊疆民族農村地區將是我國法治社會建設的重點和難點。社會治安的含義在學理上存在著很大的爭議，不同的學者對治安有著不同的解讀，但普遍認為，治安包括了以下四層意思：（1）治安是一種秩序， 它所涉及的是人與人之間的關系；（2）治安是社會活動當中非特定領域內的秩序，它與每個人都有關系；（3）治安的本質是人身安全、財產安全和公共安全；（4）治安是要有法律來規范的。作為學界存在的爭議，無損于治安在我國當代社會生活中的重要意義。作為我國廣大的農村地區的治安問題，一直是黨和政府高度關心、關注的三農問題之一。如何破解農村治安難題，特別是邊疆民族地區的社會治安問題，給人民群眾一個安定、祥和的生產生活環境，也是地方政府的中心工作之一。

在當前邊疆少數民族治安問題的研究中，存在著以下三種觀點：一是法律失靈論，他們認為，法律在部分民族地區，為地方民族習慣法所替代，失去了應有的強制作用。二是法律有效論，認為法律并非在民族地區失去了實用價值，而是正日漸滲透到人民群眾的思想觀念中，并以法律意識、法律權威，甚至是具體地執行了相關法律制度，積極地發揮法律效應。三是綜合作用論，認為法律和習慣法交互作用，在各自領域內或大或小發揮著作用。在法律多元主義視野下，國家法與少數民族習慣法都已經成為可以納入民族地區維護社會穩定、進行社會管理的工具之一。那么，在邊疆民族地區，特別是在以群眾為主體的村委會層面，國家法與少數民族習慣法的現狀如何，二者是如何互動或者沖突的，都有待于我們進一步去深入了解并發掘其沖突、替代、融合的機理。本文擬從民族法的視角，以文山州麻栗坡縣董干鎮回龍村委會①為例，調查邊疆民族地區社會治安的現狀，剖析社會治安中存在的問題和困難，并提出相應的對策和建議。

一、邊疆民族農村地區治安主體

邊疆民族農村地區治安主體是一個多元復合體，主要是在黨委政府的領導下，以公安機關為組織者和發起者，以群防群治力量為依托，以社會上廣大群眾積極參與為基礎，多種防控力量共同存在于同一體系中。在中越邊境的麻栗坡縣董干鎮回龍村委會②，治安主體主要包括：

（1）鄉鎮黨委、政府。作為中國最基層一級政權組織，鄉鎮黨委政府對地方社會治安起著核心領導作用。在董干鎮黨委政府的工作職責中也明確規定“領導本鎮的社會主義民主法制建設、精神文明建設、社會治安綜合治理和計劃生育等工作”，充分明確了基層黨委政府在農村地區治安工作的領導核心地位。

（2）公安機關。公安機關是國家治安行政力量，是我國行政機關的重要組成部門，是維護社會秩序和保護人民群眾利益的最主要的行政力量，社會治安工作的發起者和組織者。在鄉鎮農村地區，公安機關一般設置了公安派出所來代表公安機關行使治安職責。基于董干鎮地處邊疆民族地區，公安機關的職能由國家設置邊防派出所行使。董干邊防派出所目前施行片區民警責任制度，為每一個村委會指派一名片區民警。片區民警的主要任務是嚴格治安管理，加強安全防范，做好服務工作。其職責包括：管理現有人口、管理特種行業和有關行業、管理危險物品、公共場所、打擊犯罪查處案件、查禁黃賭毒等丑惡現象、做好接處警工作、認真收集公安信息、檢查指導單位安全保衛工作、做好群眾工作。

（3）農村地區群眾性社會治安防范組織。農村地區群眾性社會治安防范組織是相對基層黨委政府、派出所而言的，是農村地區根據社會治安工作和維護人民群眾利益需要，自發成立的群眾性治安防范組織。農村地區群眾性社會治安防范組織主要包括了村委會，以及在村委會設立的村社會治安綜合治理委員會、村治安保衛委員會和村人民調解委員會。村委會是按照我國《憲法》和《村民委員會組織法》由村民選舉產生的，由村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。村委會負責辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議③。村社會治安綜合治理委員會、村治安保衛委員會和村人民調解委員會是按照國家有關規定和《云南省社會治安綜合治理條例》要求，在村委會成立的農村地區社會治安群眾性社會治安防范組織。以回龍村委會為例，村委會成立了村綜合治理委員會、村治安保衛委員會、村人民調解委員會。由于各種原因，這些群眾性的社會治安防范組織均由回龍村黨總支書記任主任（或組長）④，成員包括村委會主任、副主任、村黨總支副書記、村綜治專干、村文書、村計生員等人。在上述組織設立之下，還成立了治安聯防大隊（村小組設聯防隊），配備了治安信息員（村小組長）。此外，為解決鄉鎮黨委政府專項社會治安綜合治理工作需要，成立了如普法領導小組、創建平安和諧村委會、安置幫教領導小組（針對刑滿釋放人員）等組織，但負責人和成員均由上述人員組成。

（4）少數民族地區民間社會治安力量。在少數民族習慣法的研究中，一般都是將社會治安放置于多元視野下，在法律中心之外，承認諸如道德、宗教、禁忌、習慣和習慣法等非正式規范的存在，并在實際的生活中發揮著或多或少的作用。這種非正式規范往往通過社會成員的自我約束、社會群體的認同或非議等方式來實現其社會治安的目標。在具體的社會實踐生活中，邊疆少數民族農村地區的這種非正式規范以其慣有的范式，發揮著維護社會秩序，協助維護社會治安，維護少數民族群眾利益的作用。這些非正式規范的施行，往往是通過家族長輩和村寨中公認的、德高望重的長者的否定或肯定發揮作用。以回龍村委會會為例，當有糾紛發生時，家族長輩、村寨中公認的德高望重的長者和村民公認的能人則成為糾紛調解的首選，從而使他們成為事實上的民間少數民族社會治安主體之一。

二、邊疆民族地區社會治安的運行現狀

邊疆民族農村地區的社會治安問題是社會各種矛盾的綜合反映，必須動員和組織全社會的力量，運用政治的、法律的、行政的、經濟的、文化的、教育的等多種手段進行綜合治理，從根本上預防和減少違法犯罪，維護社會秩序，保障社會穩定，并作為全社會的共同任務，長期堅持下去⑤。考察麻栗坡董干鎮回龍村委會的社會治安現狀，筆者認為，從整個社會治安工作的流程來看，邊疆民族地區社會治安的運行可以分為以下四個階段：

（1）社會治安的綜合整治階段。邊疆民族農村社會治安工作，關系著人民群眾的切身利益，關系著我國“三農”問題的解決，關系著我國民族工作政策的落實，更關系著邊疆的問題和國防的穩固。做好邊疆民族農村社會治安工作，是一個社會主義事業發展的基礎性工程，其重要性不言而喻。我們可以看到，中央和云南省委、文山州委的各項制度性社會治安工作安排已經在邊陲的董干鎮回龍村委會落地、生效。在回龍村委會，已經形成了以董干鎮黨委政府領導，以董干鎮社會治安管理委員會切實負責，以董干鎮邊防派出所為主體，董干鎮司法所、學校等相關部門配合，村委會領導下的群眾性村社會治安綜合治理委員會、村治安保衛委員會和村人民調解委員會等配合，人民群眾積極參與的社會治安綜合防控體系。在社會治安綜合防控體系下，相關部門、人員和群眾性治安防控組織分工負責，定期進行治安排查和開展專項整治工作，進行治安聯防和保衛巡邏，為邊疆民族農村地區開展社會治安工作奠定了扎實的制度性基礎。

（2）社會治安的教育預防階段。社會治安工作秉承“打擊和防范并舉，治標和治本兼顧，重在治本”的方針⑤。因此，教育預防是邊疆民族農村地區社會治安工作的中心之一，也是社會治安工作的核心環節。只有做好社會治安的教育預防工作，才能從根本上解決社會治安案件多發、高發的難題。在董干鎮黨委政府領導下，綜治委、派出所、司法所、學校等各有關部門和村委會及各群眾性社會治安防控組織開展了大量的教育預防工作，如開展“五五”“六五”普法教育活動、人民調解員業務培訓、在校青少年法制教育宣傳活動、對勞改勞教釋放人員的幫教活動以及群眾性的普法宣傳活動等，讓廣大少數民族群眾樹立法律意識，增強法制觀念，積極動員人民群眾參與到邊疆民族農村地區的社會治安管理工作中。

（3）社會治安的案件處理階段。邊疆民族農村地區社會治安工作是一項覆蓋全社會的工作，其工作目標是“加強社會治安綜合治理，預防和懲治違法犯罪，維護社會治安秩序，維護國家和社會的穩定，保護公民的合法權益，保障改革開放和社會主義現代化建設的順利進行”⑥。社會治安問題的處理階段是把相關正式規范和非正式規范付諸于實踐的過程，是切實保障邊疆少數民族群眾利益，維護社會治安秩序，建設社會主義新農村的關鍵環節。

考察回龍村委會的社會治安問題，我們可以從中發現問題的處理遵循著一定的流程，如圖1所示：

圖 1　邊疆民族農村地區社會治安案件處理流程圖

（4）社會治安的法律保障階段。社會治安工作的目標是為了維護鄉村秩序，實現國家和社會的穩定。這種穩定秩序的實現，靠的是各社會治安主體依據社會治安規范進行個案調處、回復鄉村秩序的過程，使得社會秩序在治安規范的指引下，實現國家和社會秩序的穩定。在回龍村委會的各類社會治安個案中，凸顯出來的是社會治安主體依靠法律的威懾力，震懾違法者服從于黨委、政府、村民小組、家族等相關主體的調解或者是政法相關執法部門的處理。即使不服從調解決定的，當事人可以向法院提起訴訟。當然，那些應當由執法部門執法或提起訴訟的（如刑事案件、行政違法案件），應當按照相關法律的規定加以施行。從圖1可以看出，法律為社會治安提供著強有力的保障。

三、多元視野下的國家法與少數民族習慣法

（一）邊疆民族農村地區社會治安規范

結合上述邊疆民族農村地區社會治安運行的現狀，我們可以發現，社會治安綜合治理的過程，實際上是邊疆民族農村地區社會治安主體將社會治安規范加以執行和適用的過程。社會治安規范，是邊疆民族農村地區開展社會治安工作的依據，是邊疆民族農村地區在穩定社會秩序、維護社會治安、保障人民群眾利益中對相關社會治安行為進行評判的基本標準。考查回龍村委會的社會治安工作，我們可以將邊疆民族農村地區社會治安規范大致分為兩大類。

第一類是正式規范。正式規范是指存在于團體中的規范，它往往用正式的文件予以明確規定，并依靠第三方的力量加以施行。在回龍村委會，農村社會治安相關的正式規范包括了各級立法機關明確頒布施行的法律和各級行政機關的政策。具體而言，法律包括了國家立法機關頒布施行的如《憲法》《民法》《刑法》《治安管理處罰法》《土地管理法》等法律規范，以及省、州、縣級人大及其常委會頒布施行的如《云南省社會治安綜合管理條例》等區域性法律。政策包括了各級行政機關為加強社會秩序管理，維護社會治安而出臺的規范性文件及其具體的行政管理措施。無論是立法機關的法律，還是黨政機關的政策，都在邊疆民族農村地區社會治安管理中，發揮著基礎性、關鍵性的作用。

第二類是非正式規范。對于非正式規范，學界爭議較大，但基本都認同它是在長期的社會生活中自發形成的習慣習俗、倫理道德、文化傳統、價值觀念、意識形態等對人們行為產生非正式約束的規則。這類非正式規范與正式規范的法律和政策相比，是由社會群體自發形成，自覺遵守，不依賴于第三方的強制施行，往往出于社會團體成員的輿論和對個人的心理壓力來實現目標。地處邊疆民族地區的回龍村委會，因其民族性①和相對不發達經濟帶來的相對封閉，苗族的民族文化、傳統的倫理道德所衍生出來的風俗習慣、道德宗教、禁忌、村規民約以及少數民族習慣法，都有著深厚的孕育基礎和土壤，不斷的發揮著維護“公序良俗”的作用，并使之成為邊疆民族農村地區社會治安的非正式規范。

（二）多元視野下國家法與少數民族習慣法的互動

從上述回龍村的社會治安路徑和圖景中，我們可以隱約地看到國家法在這里和民族習慣法形成了互動關系。

1.少數民族習慣法悄然成為邊疆民族農村地區社會治安的非正式規范。從前述邊疆民族農村地區社會治安規范中，苗族民族文化、宗教禁忌乃至苗族習慣法已經內化為當地少數民族群眾的行為準則，成為邊疆少數民族地區維護社會秩序的社會治安管理的標準之一。苗族習慣法已經被當地苗族同胞自覺地內化于心，與國家法一道成為社會治安管理的標準。

2.社會治安規范的認同離不開少數民族習慣法的“輔助”。對于回龍村委會的少數民族來講，苗族習慣法已經根植于苗鄉大地上，在國家法被制定出來或者說國家法實際管轄前乃至更長的時間內，獨自發揮著維護社會治安的作用。國家法無異于是作為“外來法”“強加”給當地少數民族群眾的。在推行國家法即本文中提到的國家社會治安綜合治理的正式規范的過程中，必須要依靠當地少數民族習慣法的力量去解讀，才能取得施行的實際效果。少數民族群眾認識國家法的過程，實際上是用少數民族習慣法去解讀國家法的過程。就回龍村委會的社會治安綜合治理的實際情況來看，苗族群眾基本都是從本民族的文化、傳統、宗教禁忌、習慣等的視角去理解國家法的相關規定，在遵從習慣法的基礎上，遵守國家法的相關規定。

3.社會治安綜合治理的施行離不開少數民族習慣法的“支持”。如前所述，“國家法”的落地，需要經過當地少數民族群眾用自己民族習慣法的視角去“解讀”。而同樣的，國家法的順利執行，也借助了少數民族習慣法的力量。在回龍村委會，執行國家法的主體除了正式的國家機關及其工作人員外，所依靠的力量均為當地少數民族群眾。以村委會黨總支書記、村委會主任、村委會其他成員、各村小組長為代表的基層群眾自治主體，不僅是當代社會主義中國的基層自治力量，同時還是當地少數民族的杰出代表。作為少數民族的精英群體，他們本身就在身體力行地傳承著少數民族文化，貫徹著少數民族習慣法的各項規定。他們往往是將本民族的文化、習慣等規定與社會治安綜合治理的各項正式規范結合起來，增強正式規范的說服力。當然，他們也往往用正式規范這種國家法所帶有的強制力，去保證各項非正式規范包括少數民族習慣法的具體施行。

4.社會治安綜合治理路徑凸顯國家法與少數民族習慣法的融合發展。在當前少數民族習慣法的研究中，少數民族習慣法與國家法或沖突、或包含、或融合，并且因各自領域的不同，有著較大的差別。就回龍村委會這樣的邊疆少數民族農村地區而言，我們可以欣喜地看到，少數民族習慣法已經與國家法交匯發展，相互作用。少數民族習慣法并沒有因為國家法的強勢進入而完全喪失其生存發展的空間，而是顯示出頑強的生命力，且悄然地在“輔助”“支持”國家法的落地生根中，發揮著不可替代的作用。國家法借助少數民族習慣法的力量，提升了國家法的合理性，推動了國家法的順利施行。

在我國多民族單一制的國家背景下，維護國家法制統一，是保證社會穩定、國家繁榮富強、人民幸福安康的基礎。在廣大邊疆少數民族地區，承認和尊從少數民族習慣法并不是簡單地將少數民族習慣法放在國家法的對立面，而是用法律多元視野，去引導、解決少數民族地區諸如社會治安綜合治理過程中遇到的各種實際問題，讓國家法更加貼近少數民族群眾的文化生活，更好地發揮國家法的作用，更好地維護當地少數民族群眾的權益，最終實現少數民族地區的長治久安。

注釋：

① 回龍村委會屬云南省文山州麻栗坡縣董干鎮，屬山區，

距離董干鎮政府所在地18.00公里， 國土面積27.12平方公里，海拔1345.00米，年平均氣溫15.80℃，年降水量1213.50毫米，適宜種植玉米、水稻等農作物。有耕地3158.00畝，其中人均耕地1.31畝；有林地31995.00畝。全村轄20個村民小組，有農戶553戶，有鄉村人口2412人，其中農業人口2403人，勞動力1345人，其中從事第一產業人數1131人。2010年全村經濟總收入465.00萬元，農民人均純收入1386.00元。農民收入主要以種植業、養殖業為主。董干鎮位于縣城東北部，與越南同文縣接壤全鎮國土面積453.62平方公里，下轄16個村民委員會， 352個村民小組（314個自然村），2012年末總人口47908人，農戶數11833戶，農業人口總數44984人。

② 在文中，結合論文主題，僅列舉鄉鎮一級的治安主體。

③ 《中華人民共和國村民委員會組織法》，第二條，2014 年8月17日。

④ 個別情況下，由掛鉤該村委會的鎮領導任負責人，但實際開展工作的負責人仍然是村黨總支書記。

⑤ 《全國人民代表大會常務委員會關于加強社會治安綜合治理的決定》，1991年3月2日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過，2014年8月18日。

⑥ 《云南省社會治安綜合治理條例》第一條。

（責任編輯 楊愛民）

Security Problems in Frontier Ethnic Rural Areas from a Multicultural Perspective: A Case Study of the Huilong Village, Wenshan Prefecture

JIANG Hong
(School of Economy and Political Science, Wenshan University,Wenshan Yunnan 663099, China)

Abstract:Legal construction is relatively weak in rural areas, especially in the frontier rural areas. At present, security problems arise in such forms as weak legal awareness and increasing public security cases in the frontier ethnic rural areas. From a multicultural perspective, this paper attempts to present the status quo of the public order in the frontier minority ethnic areas, explores the interactive mechanism between the customary law in those areas and the state law. It is hoped that this research may contribute to the construction of legal systems in the frontier rural areas.

Key words:frontier ethnic rural areas; ethnic law; public safety

作者簡介：蔣鴻，男，四川邛崍人，文山學院政法經濟學院講師，碩士，主要從事法學教育、民族法、民商法研究。

基金項目：文山學院科研基金項目“多元視野下文山苗族民間法律文書收集、整理與研究”（1OWSY06）。

收稿日期：2015 - 11 - 12

中圖分類號：D633

文獻標志碼：A

文章編號：1674 - 9200（2016）02 - 0094 - 05