基層公務員亟待克服法治思維“惰性”

李新+劉琳

黨的十八屆四中全會，首次把法治建設提到前所未有的高度，強調要“弘揚社會主義法治精神”，“加快建設法治政府”，“推進基層治理法治化”。基層公務員作為國家行政權力終端的施行者，直接為民眾提供公共服務，面對冗雜繁多的具體事務，其法治精神塑造的成功與否，不僅關乎基層群眾的法治利益，更關系到整個法治目標的實現程度。

強化基層公務員法治觀念尤為重要

基層是法治建設的“晴雨表”，面對當今法律制度體系尚未完善、法治信仰有待確立的社會現實，強化基層公務員的法治觀念、塑造其法治精神顯得尤為重要，這將直接決定法治中國建設的進程和高度。

一是法律至上。法律至上來源于英國17世紀《權利法案》中提出的“王在法下”原則，該原則明確了個人的自由和權利不受國王和政府的侵害，奠定了法治的基本思想。這在我國法治建設中也得以體現。特別是改革開放以來，我國進一步確立了實行法治建設的基本原則，明確了任何組織和個人都必須在憲法和法律的范圍內活動，必須依照憲法和法律辦事。二是正當程序。正當程序是英美法系的一條十分重要的法律概念。雖然我國憲法中沒有明確使用正當程序，但在保障公民程序權利的法律和法規中，均體現了正當程序原則。如《行政訴訟法》《行政賠償法》《行政處罰法》和《行政復議法》等法律，規定了我國行政領域的幾大主要程序。這些程序的確定，為遭受偶然侵害的民眾提供了權利救濟，也可有效避免在司法過程中因偶然失誤造成不可逆的影響，從而提高權力運行的公信力。三是人權保障。黨的十八大以來，對人權司法保障制度作了重大改革部署，彰顯了中國特色社會主義法治人權的新境界。憲法宣誓制度的建立，更加彰顯了憲法權威，表明了國家權力“尊重和保障人權”的基本目的指向。黨和政府、軍隊、司法等權力機構的精簡，以及相互關系的合理化調整，實質上擴大了民眾權利。醫療、教育、社會保障等層面的民生實踐，則體現了國家保障人權職能的擴展和積極作為。

當前一些基層公務員存在法治思維的“惰性”

當前我們應該清醒地看到，仍有少數公務員尤其是基層工作者法治素養不高，思想觀念相對老舊，慎用權力經驗欠缺，對黨和政府公信力的破壞性較大，嚴重制約了改革發展的推進和實施。

一是“權力主治”多于“規則至上”。即使在大力倡導法治中國建設的今天，仍然有相當普遍的民眾甚至公務員存在“人治”和特權思想，基層尤為嚴重。例如，有的地方重政策、輕法律，以政策代替法律，甚至用不符合法律的“土政策”來對抗法律。由于土政策“有效”發揮作用，破壞了法律的權威，加深了基層公務員對它的依賴與服從，并因此動搖了民眾對法律效能的信心。二是“注重實體”多于“履行程序”。長期以來，我國司法界一直存在著“重實體、輕程序”的現象，基層司法行政工作中的問題較為突出，程序法淪為擺設，認為程序費時費事、影響效率。這樣看起來工作效率很高，但是缺乏科學、理性、民主的程序公正，決策和執行結果的正確性很難得到保障。正是受這種“程序虛無主義”影響，使基層公務員與民眾之間缺少了平等對話、達成共識的過程，從而導致矛盾激化、群體性事件頻發。三是“選擇性執法”多于“法律面前人人平等”。選擇性執法是法治實踐中客觀存在的現象，即為節約執法資源和成本，國家根據情勢變化，在時間、空間及客體上有所選擇的執法，以獲得執法靈活性和實效性。這在一定程度上具有合理性，但是基層公務員在執法中根據個人利益、甚至主觀好惡進行執法的現象還突出存在，侵害公民人身自由、人格尊嚴、合法財產以及生命健康的事件還時有發生。

以上現象的出現，是由諸多因素造成的。首先是受傳統文化消極因素的桎梏。我國有著漫長的封建歷史，極大阻礙了法治權威的確立和法治信仰的形成。其次是體系和制度設計的缺陷。如有的法律法規在民眾意愿上體現得不充分，有的過于寬泛和抽象，甚至違反客觀規律，針對性、可操作性不強，還有的立法存在相互矛盾。最后是法治思維的“惰性”。實踐中，不少基層公務員懶政怠政，作風不實、效能不高、紀律不嚴、業務不精，不學法不懂法更不用法，法治意識缺失、法治能力薄弱。

基層公務員法治精神塑造需要多層次、多領域的努力和完善

基層公務員法治精神的塑造，就是以法治思維、法治方式和法律途徑解決問題的素質養成。這是一項長期、系統的工程，需要多層次、多領域的努力和完善。

第一，樹立法治信仰是基礎。培養基層公務員的法治信仰，就是要通過加強法治教育宣傳，引導基層公務員自覺學習實踐，牢固樹立“國無法而不治，民無法而不立”的治國主張，高度認同“法律神圣不可侵犯”、“法律具有最高權威”的“至上”理念，充分信任“正義先于真實”、“程序先于權利”的程序公正，必須堅持“法律面前人人平等”的法治原則，自覺抵御消極、錯誤觀念的干擾和影響，做到信賴法律、尊重法律、推崇法律、敬畏法律。

第二，完善制度體系是根本。在制度體系建立完善的過程中，需要有機協調普遍利益與個人利益、自由人權與平等和諧、公平正義與效率效益等諸多價值，以適應我國國情、符合民眾意愿。在國家創制法律的過程中，需要圍繞提高立法質量的各項環節下功夫，包括司法和執法的過程也要符合法治精神的要求，能夠保障民眾的根本利益，凸顯法治精神的本質特征，這是培育良好法治精神的根本所在。

第三，公務員人事制度改革是關鍵。培養和提高基層公務員的法律精神，必須從公務員任用體制上下功夫。要建立健全科學的任用與評價體系，完善基層公務員考察制度和用人失察責任追究制度，從根本上杜絕“親屬準入”、“裙帶提拔”的現象，并結合普法教育和行政實踐總結，為塑造基層公務員法律精神提供現實依據。

第四，健全監督和激勵機制是保障。一方面，要完善和加強監督檢查和責任追究，“讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”。①這就需要充分發揮人民民主制度作用，拓寬基層人大及政協的監督渠道，賦予民眾對于地方事務更多的參與權，完善基層部門各領域的辦事公開，推行監督的法治化、規范化、程序化。另一方面，要健全激勵機制，發揮基層公務員法治能力的最大潛能。這既是提高基層公務員行政水平和行政效率的迫切要求，也是讓基層公務員隊伍充滿法治精神和活力的重要保證。

（作者分別為吉林農業大學副校長；長春工業大學碩士研究生）

【注釋】

①《習近平總書記系列重要講話讀本》，北京：學習出版社，2014年。

責編/張寒 美編/于珊