中國需要什么樣的城市化

陳季冰

每年春節期間對“農村凋敝”“故鄉淪陷”的憑吊，隨著潮水般的返城人流一同迅速消退，只留下一段日漸疏離的關于鄉村的無奈記憶。然而，除卻社交媒體上那些傷感的文學抒情、空洞的道德指控和欲言又止的個人體驗式報道之外，我們總還是應當多做一些什么，方能讓祖祖輩輩的家園免于繼續凋敝下去。

農村的凋敝是一個囊括了經濟衰敗、生態破壞與道德滑坡等社會生活諸多層面問題的系統性困境，它的成因和解決方案也應該是復雜、多樣和系統性的。最表面和直觀的原因是史無前例的大規模城市化吸納了鄉村中大量的青壯年——他們既是經濟財富的創造者，也是最有活力的社會中堅力量。

城市化是經濟和社會現代化的必然趨勢，然而城市化必然導致鄉村凋敝嗎？可以說，歐、美、日等絕大多數發達國家走過的現代化路程均不支持上述判斷。

從很大程度上說，無論是經濟蕭條、生態惡化還是民風敗壞……這些問題都可以追究到一個重要原因上：中國農村公共產品供應的嚴重不足——包括基礎設施、教育、醫療、社會保障、休閑娛樂等。而公共產品供應不足的主因，可以說，又是縣鄉兩級公共財政的嚴重困窘。

循著這一邏輯，我認為，上世紀80年代興起的“（地級）市管縣”行政體制和90年代的分稅制改革，是其中兩個最重要的動因。

“城市像歐洲，農村像非洲”

財政部幾年前曾發布《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，提出了在非民族自治地區全面推行省直接管理縣財政的改革“時間表”。

這是在技術層面對2009年中央一號文件中再一次提出的“推進省直接管理縣（市）財政體制改革”的落實。

我注意到，幾乎所有的媒體評論都對這一改革持正面肯定態度，并寄予了相當高的期望。人們普遍認為這一改革能夠減少財政行政管理層次，促進“扁平化的管理方式”，從而減少地方稅收的“跑冒滴漏”。還有專家認為，財政“省管縣”為下一步的行政“省管縣”鋪平了道路。

具有鮮明特色的“市管縣”行政體制的開始幾乎是與改革開放同步的。不過，自上世紀80年代初首次出現“市管縣”以后，有關的爭議就從未停止。

首先，它不符合憲法對國家行政層級的規定。憲法中并沒有地級市這一層級。事實上，新中國成立一直到上世紀80年代，一直是中央、省、縣三級行政機構，但從80年代之后逐漸演變為中央、省、市、縣、鄉（鎮）五級。

當然，更重要的還不是法理或習慣上的理想模式，而是這種“市管縣”行政體制隨著時間推移顯現出來的日益嚴重的現實弊端。許多人認為，在現行財政轉移支付和分稅制的情況下，地級市為了中心城市的發展，往往截留所轄縣的資金，并動用各種行政力量將絕大多數要素集中到城市，致使城鄉差距越拉越大。“中國城市像歐洲，而農村像非洲”。特別是實施分稅制改革后，縣鄉財政困難現象愈加突出。財政部科研所公布的統計數據顯示，1994年分稅制改革后，中央財政收入占總收入的比重從40%上升到了55%左右，省級財政從16.8%上升到了30%左右，市級財政的收入比重也有所上升。五級財政中三級財政收入的比重都在上升，而縣鄉財政收入大幅下降，且越是貧困的地級市，這種情況就越嚴重。因此，“市管縣”在很多地方被形象地稱為“市卡縣”“市擠縣”或“市刮縣”……

撇開國家與省之間的收入支出關系不論，造成這種財權重心上移、事權重心下移狀況的根源恐怕并不是分稅制改革本身，而是邊界劃分清晰的分稅制僅能落實于國家與省的層面，省以下不可能真正實行分稅制。正如財政部科研所所長賈康曾經撰文分析的：“二十幾種稅，在五個層級里怎么分？分不下去！”于是在省以下就形成了實際上是討價還價、復雜易變、五花八門、很不規范的“分成制”“包干制”等。這種狀況給地方行政高層級“上提財權、下壓事權”留下了很大的空間，也使轉移支付做不實。

從這里就能清晰地看到，如果不把在發達國家良好運行了幾百年的分稅制進一步推進到省以下的層級，簡單地將財政上的“市管縣”改為“省管縣”，也許并不能真正解決問題，它所改變的只是“討價還價”的主體而已——市能夠利用行政權力去“刮”縣，省就一定不會嗎？別忘了，省可是比市的權力大得多。而且在現行體制下，一些省對于集中資源發展省內中心城市——尤其是省會城市——的熱情，一點也不比地級市片面追求地級市政府所在城市發展的熱情低。

要將分稅制改革推進下去，精簡財政層級

當然是至關重要的環節——分三層顯然比分五層

要容易和可行得多。簡單地說，國家應當留給省

更多的稅源，這樣它對其下一級的縣、市才有稅

可分。從政治效應上看，如果國家層面開始就有

明顯的“上提財權、下壓事權”的取向，怎么能

指望省和省以下各級政府不依樣效尤呢？

“省管縣”要學會“不管”

另一方面，一些有識之士已指出，要建立

更科學合理的行政分級管理體系，僅從財政上

單兵突進，前景是不樂觀的。正因如此，他們把

財政“省管縣”視為最終實現行政“省管縣”的

一個前奏和短暫的過渡。有些學者甚至還擔心，

在沒有后者的情況下僅在財政上貿然實施“省管

縣”，有可能造成意想不到的其它后果。

例如，對于某些經濟比較發達的地級市，

在“市管縣”體制下，市對縣是有財力支持

的。實行“省管縣”后，市級財政當然就會認

為從此再無相應責任了。因此，在某些財政配

套資金問題上，原由市級財政配套的部分，卻

由于管理體制的改變而不能到位，反而加重了

一些縣級財政的困難，相信今后地級市域內一

定會出現比現在更多的“斷頭路”和“半截管

道”現象。此外，財政“市管縣”體制會使地

級市產生強烈動機，將所轄的富裕縣改為區，

同時千方百計把貧困縣踢出去。站在地級市的

立場看，財政“市管縣”實在是一種在事權不

匹配并未得到實質性改變的前提下增加新的事

權不匹配的做法——市對縣沒有了財權，卻要

繼續承擔過去的所有責任，如市場監督、社會

治安等公共服務。

可以想象到的更壞的可能性還不是上述

行為的改變，而是市利用對縣的其它行政權

力——最重要的是干部人事權——以各種變相

手段阻礙財政“省管縣”的真正落實。按照目

前的干部管理體制，地市級黨委直接領導縣級

黨委，縣一級官員的任免權還牢牢掌握在地級

黨委手里，這就決定了縣難以違抗市的意志。

當下，許多經濟活動和財務往來遠遠超出公開

賬面上的那個“錢袋子”，只要市仍舊管著縣的

“官帽子”，縣在財政上與省之間的直接往來就

難免遭遇“梗阻”，其獨立性也將大打折扣。所

以有縣級官員已經說了，“你怎么也翻不出人家

的手掌心，其中關系微妙，只可意會”。

由此可得出基本結論：財政“省管縣”只

是行政“省管縣”這項重大改革中的一個重要

部分。雖然總方向是正確的，但如果行政“省

管縣”的整體改革不能及時跟進，則財政“省

管縣”非但不能取得應有效果，反而還可能孕

育新的更加復雜的矛盾和問題。中央黨校教授

周天勇就曾建議，省管縣改革，總體上可分三

步進行：第一步就是財政省直管，仍維持市對

縣的行政領導地位；第二步是市和縣分治，使

它們不再是上下級關系，各自均由省直管，重

新定位市縣的功能，市的職能要有增有減，縣

的職能要合理擴充；第三步是市的改革，合理

擴大市轄區，調整精簡機構和人員。

但這樣一來，又會立刻碰到一個新的棘手

問題。根據現代組織管理學的基本原理，某一

個層級（長官）的管理半徑是有限的。中國研

究區域行政管理的專家普遍認為，一個省管轄

30個左右的縣、市，是最理想高效的模式，最

多不應超過50個。我國目前有2700多個縣（含

縣級市），也就是說平均每個省管轄大約90個

縣（市），已是理想狀態的兩倍多。

解決這個問題的真正出路其實不在于如何

提高“管”的水平和效率，而恰恰需反其道而

行之，即學會怎樣“不管”。歷史地看，分稅制

是一種與聯邦制的行政體制高度匹配的財政體

制。中國固然歷來就是一個高度中央集權的國

家，但這并不意味著我們不能借鑒聯邦制行政

體制的長處。托克維爾在其傳世經典《論美國

的民主》一書中曾打過一個比方，他認為，在

美國式的聯邦制下，國家就像一個家庭，聯邦

政府是父親，各州是兒子；而在法國式的中央

集權制下，國家就像一個人，中央是大腦，各

省是身體器官。托克維爾是想借此說明聯邦制

的優越性，因為一個人離開家庭后仍可存活，

而一個器官離開了人體之后就什么都不是了。

我們且不論這種說法究竟正確與否，但它的確

很精妙地揭示了聯邦制的精髓：行政分權。

如果想要將縮小行政層級、精簡機構人

員、提高政府服務水平的目標落到實處，那么

即使完成了行政“省管縣”的改革，也只是搭

建了一個表面的組織架構而已。改革的真正核

心應該是分權，即明確省與縣之間的權力、責

任邊界，讓省、市、縣分別專心致志地去做好

各自應該做的事。

城市化莫以鄉村凋敝為代價

我父母的故鄉在與上海一水之隔的江蘇省

海門縣。1994年，在“撤縣建市”的大潮中，它

也急不可耐地扔掉了已穿在身上1000多年的那件

土里土氣的“縣”的外衣（據史書記載，海門第

一次建縣是在五代十國時期的后周顯德五年，即

公元958年——筆者注），改稱自己為海門市。目

前，它是地級的南通市下轄的一個縣級市。

不過，出生和居住在上海的我以及我的親

戚們在碰到各種表格中的“籍貫”一欄時，依舊

會認真地填上那個實際上已不存在的“江蘇省海

門縣”。另外，我這一生也從未在任何籍貫欄上

填過“南通市”。我那對故鄉充滿眷戀的老父母

一向認為自己是江蘇人氏，是海門人氏，但他們

從來沒有告訴過我，他們是南通人。在我的觀念

里，南通與我的關系差不多相當于蘇州——它是

我老家農村的一個鄰近城市。

我妻子祖輩的老家是江蘇宜興，但她似乎

也從來不認為自己是無錫人（現宜興市也是一個

縣級市，隸屬于地級的無錫市）。我想，這大概

就是中國這個歷史悠久的、廣袤的國家的自然和

文化傳統。“縣”是一個擁有2000多年歷史的基

本行政單位，省”只有六七百年歷史，而“市”

則完全是近代以后的產物。因此，在絕大多數情

況下，中國鄉土的方言、風俗以及建立在它們之

上的地域歸屬也是以縣為基本單位的。

說起城市化，有一點讓我父親頗為不滿。

他小時候曾從鄉下到縣城的海門中學求學，那

時還是民國末年。就像所有的縣城一樣，過去

的海門縣城也有自己的名字，叫茅家鎮。它甚

至未必是全縣規模最大的鎮，與縣域內其它十

幾個鎮的唯一不同之處只在于縣政府設置于

此。這個名字寄托了我父親少年時代的艱苦歲

月和美好夢想。可是當“海門縣”變成了“海

門市”以后，始于乾隆時代的茅家鎮歷史也就

畫上了句號。如今，如果在過去的鎮中心隨便

向一個小孩打聽“茅家鎮在哪里”的話，他多

半會以為你問的是一個外地名字。我妻子的老

家宜興差不多也是這樣，只是“陽羨”（宜興

古稱）這個擁有2000多年歷史的古老名稱消失

得比茅家鎮更早。我當然不是一個食古不化的

人，從不認為我們不能夠對歷史上沿襲下來的東西做任何改變。我舉的例子只是想說明，歷

史和文化的自然延續有其道理，靠行政力量驟

然改變它，也許會產生許多意想不到的后果。

可見和已見的后果是：縣城的急速擴張是

以鄉村和其它市鎮的凋敝為代價的。比如在宜

興，自古以來，以出產紫砂壺著稱于世的丁蜀

鎮，經濟實力一直遠強于縣城宜城鎮，其市況

之繁華也勝于后者。但僅過了短短20多年，今

天你再去比較一下丁蜀鎮與宜興市區的市容市

貌，差距恐怕不會小于縣級的宜興市之于江蘇

省會南京市。過去20多年里，我對父母故鄉的

最大印象是：每回去一趟，就會感覺鄉村比過

去不但沒有令人欣喜的改觀，反而更加臟亂不

堪，小時候寧靜美麗的田園記憶日益被污濁的

河流和雜亂空置的房屋所取代。如今，我那些

堂表兄姊們相繼離開了祖先的鄉村，遷入一天

比一天膨脹的“海門市”，從“農民”變成“市

民”。去年秋天，連我母親出生的那幢建于清朝

時期的搖搖欲墜的老宅也被一場大火吞噬……

存在了至少250年的茅家鎮的確沒有必要

繼續存在下去，因為它“吃”掉了整個海門

縣，憑借這一點，它上升為“市”。假如這就

是上世紀80年代以來城市化的基本邏輯的話，

這是一種對農村和中小城鎮攫取的畸形城市

化。與世界上最早實現城市化的歐洲所看到的

如畫的鄉村景致作一比較，這種“城市化”與

真正的“現代化”是背道而馳的。

那么，再往上一層又是怎樣的狀況呢？經

濟和財政方面我沒有作詳實的了解，不敢輕易評

論，但僅從能直接看到和聽到的事情上就能感受

到地級市對縣資源的剝奪。如同中國的所有鄉土

地方一樣，海門縣也有自己引以為豪的歷史人物

和地方特產，包括近代著名民族實業家張謇、金

石書畫家王個簃及詩人卞之琳，還有海門茵陳酒

等。其中最出名的當數清末狀元、洋務運動干將

張謇。由于他是海門縣長樂鎮（現常樂鎮）人，

且長期跟隨合肥籍的晚清重臣李鴻章從事洋務

運動，因此我老家有一句流傳甚廣的對子，叫做

“狀元長樂百姓憂，宰相合肥天下瘦”，以形容

晚清末年民不聊生的狀況。不過，自從海門成為

南通市管轄的一個縣以后，張謇就變成了南通

人，他的博物館也建在南通市區內；當然，茵陳

酒等也變成了南通特產……

我并非站在海門一縣的立場上，氣量狹

1

窄地不愿意讓家鄉的歷史文化在更廣層面上讓

更多人分享。假如南通市的確是為了更好地保

護和發揚本地的文化傳統，那么它將張謇“據

為己有”，客觀上理應是好事。但事實上，眼

下許多地方爭歷史名人——甚至像諸葛亮這樣

一千多年前的古代人物——的籍貫地，究竟是

出于何種動機，相信所有人都心知肚明，所謂

“文化搭臺，經濟唱戲”嘛。這件小事讓我們

一目了然地看到“市”是如何拿取“縣”的文

化資源的，文化資源畢竟還是一種間接的資

源，其它能帶來直接財富的自然、經濟和社會

資源，也就可想而知了。

結 語

的確，工業化和城市化是中國未來的一項

長期任務，也可以說是中國經濟在本世紀內能

夠保持持續快速增長的最重要的引擎。發達國家

農村城市化的歷史，也確實伴隨著資本、人才和

其它要素資源向城市集聚的過程，不過這種要素

流動的原動力應當是市場本身，而非行政力量。

也就是說，要素會往能產出更大效益而不是行政

權力更高的地方流去，真正市場化的要素流動一

定是雙向的。這樣的城市化必定是城市與鄉村相

互支持，相互補充，共同發展，而不是城市依托

行政力量對農村進行單向的索取。

放到更為寬廣的歷史中去審視，自秦制

“廢封建、設郡縣”以來的兩千多年間，中國

政治的核心問題之一便是如何管理好郡縣。我

們的社會正經歷著從傳統文明向工業文明的劇

烈轉型，縣本身的職能也正在經歷著轉型，從

傳統的農業型經濟社會單元轉向現代的工業化

經濟社會單元，但有一條古老原則恐怕是不會

改變的：郡縣治則天下治。

在市場經濟和多元社會的條件下，何為把

縣“管”好？其實就是要讓以縣為代表的基層

行政擁有更大的自主權，成為充滿活力的獨立

的經濟單元和社會單元（以我之見，財政是牽

一發而動全身的樞紐）。

因此，我很希望大家談論的關于“鄉村凋

敝”的話題能讓越來越多的人搞清楚這樣一些

基本問題：“縣”是什么，“市”又是什么，什

么是真正的城市化，以及中國需要什么樣的城

市化。