學區制管理改革的“當下”與“長遠”

王彬武

學區制管理改革是推進義務教育均衡發展的一項重要舉措，改革的主要形式是組建大學區、學校聯盟、學校發展共同體及集團化辦學等，讓優質學校與薄弱學校結盟，輸出教學、管理等方面的經驗，縮小校際差距，引導學生有序入學。2016年7月，《國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》也提出，“要通過城鄉義務教育一體化，實施學區化、集團化辦學或學校聯盟、均衡配置師資等方式，加大對薄弱學校和鄉村學校的扶持力度，促進均衡發展，限制班額超標學校招生人數，合理分流學生。”從短期看，這一改革在很多地區已經取得初步的成效，但從推進教育治理體系和治理能力現代化的長遠來看，仍然需要對學區制管理改革進行一些“冷思考”。

“權宜之計”需要長遠選擇

《國家中長期教育改革發展規劃綱要（2010-2020年）》把均衡發展確定為義務教育的戰略性任務，經過幾年的努力，即使義務教育學校在辦學條件、管理水平等方面有所改善，差距不斷縮小，達到國家均衡指數標準的縣區已經過半，教育生態環境失衡的現狀仍然沒有得到根本改變，學校的不均衡依然現實存在。改革發展的預期目標不能兌現，家長的擇校沖動不能緩解，教育公平的訴求依然強烈，只有通過整合教育體系末梢環節，為擇校熱“降溫”，為大班額“消腫”。學區制管理改革的推出，反映出教育改革發展的焦慮。學區制管理改革以行政主導的方式推進，由于認識不一、法理依據不足、政策制度缺位等因素，很多地方的做法偏離了改革的初衷。無論是實行大學區制改革，還是組建的學校發展聯盟、共同體等，基本停留在優質學校對薄弱學校、城市學校對農村學校按照行政要求進行幫扶的層面，幫扶形式也就是共同開展一些教學和教研的交流，共同開展運動會、藝術節等活動，更深入一些，牽頭的優質學校為其他成員學校安排一部分教學和管理人員的交流，進行管理和文化輸出。這些做法雖然對縮小校際差距有一定的作用，但是學校之間無法站在平等的位置建立起共同發展的機制，牽頭學校與成員學校是幫助者與被幫助者的關系，成員學校以學習先進的姿態接受幫扶，無法形成管理的權利義務關系，改革并沒有上升到管理層面，沒有在新起點上重新構建學校共同體發展的藍圖。

從改革的出發點來看，學區制管理改革的核心在“管理”，在原有學校管理方式的基礎上進行一種全新的管理模式創新，發揮優質學校管理優勢，采取集群式發展，帶動薄弱學校改進管理，從而消除學校在辦學條件、管理水平、課程實施、文化建設等方面的差異。組建大學區，成立學校發展聯盟、學校共同體，成員學校首先要在平等的前提下建立起發展的共同愿景，并取得成員學校的一致認同，在共同發展愿景的前提下重新定位共同發展的規劃和目標。其次，要建立起共同發展的章程，整合成員校之間的管理制度，約定共同體中不同成員校應該擁有的權利和承擔的責任。另外，要在相互尊重的前提下，謀劃共同體所有成員校的文化融合，要讓師生對共同體產生認同感和歸屬感，而不是各自為政的“獨立體”。從治理體系現代化的要求來看，如果僅僅停留在一起開展教研活動，一起組織文體活動，所謂的“管理”改革則無從談起。

共同發展需要深度融合

學區制管理改革是在義務教育資源嚴重失衡，教育公平訴求不斷增長的特定歷史條件下產生的，改革的使命是通過統籌發揮優質教育資源在管理、課程、文化等方面的優勢，與薄弱學校結成共同發展的統一體，從而消除校際之間的差距，實現共同發展和提升，緩解擇校沖動。無論是什么形式的學校組合，都需要始終把這種使命作為一種目標。這一改革，區別于學校之間的互動交流和結對幫扶，區別于連片教研，區別于聯合辦學，與以往由教育部門推行的校際合作有質的不同，而且不能變成優質教育資源的“稀釋”，而應變成優質資源的“增值”。

作為管理方式的改革，學校組建共同體，一定要建立在一個科學的制度框架下，牽頭學校和成員學校之間要有明晰的責任、權利和義務規定，才能保障共同體的有效運轉和共同發展。而共同體中成員學校作為獨立個體，“抱團”發展，牽頭學校校長憑借自身管理優勢行使管理權，既是一項責任，也要賦予一定權利，從管理的需要出發，牽頭學校校長應該有三個方面的權利：首先是教職員工的調配統籌權。擇校的關鍵是擇教師，要想讓不同成員學校的教師達到一定平衡，牽頭校長就要打破原有的校際界限，不惜讓原本屬于自己學校的優秀教師在成員校之間流動，消除師資差異，還要為成員學校的教師共同成長提供平臺和機會，只有師資配置達到平衡才能真正實現改革目標。其次是辦學經費統籌權。經費使用的方向也反映辦學理念的價值取向，薄弱學校一般更傾向于把經費投入到硬件建設方面，而優質學校則在教師培訓、文化建設等軟件方面投入較多，如果牽頭校長沒有經費統籌權，則很難實現共同價值的推行，必然會造成各自為政的格局。另外，課程及文化建設的統籌權十分關鍵。組建學校發展共同體的境界應該體現在文化的重組與再生，不同成員學校有不同的發展歷程，文化積淀也有差異，學校共同體的文化整合也是最難的，既要尊重各自的特色，又要升華出新的文化體系，需要更高的管理智慧和領導能力。而文化建設的核心是課程，課程的管理水平和實施能力直接體現學校文化特色。薄弱學校往往在課程建設方面層次不高，教學方法單一，對教學和學習的理解層次較淺，牽頭的優質學校需要重新整合課程資源，改進教學方式，提升成員學校的課程建設能力。有一些地方還賦予了學校共同體的招生統籌權，徹底打破校區的界限.把不同的年級安排在不同的校區，這一模式對緩解熱點學校的擇校壓力具有直接的效果。當然，在賦予牽頭學校各項統籌權的同時，要建立有效的協商制約機制，避免牽頭學校由于權力過大，在管理過程中缺乏對成員學校應有的尊重，厚此薄彼，讓學區制管理改革成為一種學校之間簡單的形式上的合并，牽頭學校妄自尊大，為了自身的發展，把成員校變成為自己輸入優秀教師和優秀生源的渠道。

行政推進需要依法治理

在地方教育行政部門通過行政決策推進學區制管理改革的潮流中，國家對這一改革方式并沒有體系化的指導意見。改革帶有一定的自發性。現行教育法規體系尚未出臺《學校法》，現行的學校建制體系中，每所學校都是一個獨立法人單位，組建學校的共同體打破學校的獨立性，從依法執教方面看缺乏相應的法理依據，學校發展共同體、學校集團的法律地位上缺乏明確表述，依法行使有效管理受到限制。學校共同體實行一長多校，往往依賴牽頭學校校長的管理優勢運行，缺乏行政制度的保障與支持，不利于學校共同體的持續發展。在一長多校的模式下，校長從管理一所學校到管理多所學校，付出的精力和時間會增加幾倍，但是在待遇方面也沒有明確的政策，也給校長管理的積極性帶來一定的挫傷。另外也有人擔心，原來各個學校作為獨立單位直接受教育行政部門的領導，現在增加了一個中間的管理層級，會不會影響管理的效率，增加管理的成本。

評價監督體系的不健全也是學區制管理改革的一個短板。由于學校的千差萬別，在行政主導下組建的學校共同體也是五花八門，有緊湊型，有松散型，這些共同體又缺乏一個統一的運行規范，運轉機制較為松散。由于這種現狀，教育部門雖然也有考核，但是很難建立起一套行之有效的考核評價機制，對組建學校共同體的運行效果、質量提升、發展狀態等都缺乏激勵和規范，往往會導致形式上組建了共同體，實質上卻是一種自生自滅的松散運行狀態，改革是否達到預期的效果，也缺乏判斷標準。

在組建學校發展共同體中，還會遇到體制障礙的問題。政府辦學、民辦學校、事業單位辦學以及不同層級政府舉辦的學校等不同體制的學校，在辦學自主權、教師身份、教師待遇等方面差異很大，不同體制的學校組建共同體很難處理不同身份教師待遇問題，在共同的教學活動中，由于教師地位的懸殊，容易讓劣勢學校的教師產生自卑感。阻礙了學校的深度融合。

學區制管理改革是義務教育均衡發展突破“最后一公里”障礙的選擇，是教育生態的一次再生，在短期內解決了教育資源不均衡的問題，但是對這一改革的研究還不夠深入，還需要正視改革的阻力和問題，立足教育治理體系和治理能力現代化的長遠發展，從法律法規、管理效能、體制機制等方面深入認真研究，為改革的實踐提供強有力的理論支撐和制度保障。