各國養老制度引人關注

高榮偉

人口老齡化問題是世界上許多國家正在面臨或即將面臨的嚴峻的社會問題。全國人大副委員長陳竺指出，“如果說20世紀人類面臨的挑戰是戰爭的話，那么，在不發生大規模戰爭的前提下，21世紀人類面臨的最大挑戰將是老齡化。”老齡化帶來了一系列的蝴蝶效應，不僅會增加養老金、醫療及福利等社保支出，同時因少子化造成勞動適齡人口減少，社會保險繳納數量受到嚴重影響。人口老齡化正成為困擾全球不少國家的現實問題。

目前，美國社會中65歲以上老齡人口占總人口的14%，是典型的老齡化社會。經過長期實踐，美國形成了比較完善的老年服務體系，在居家養老方面積累了豐富經驗。

據調查，家中養老的理念在美國十分流行，其中既有老年人喜歡獨居的原因，也有社會客觀因素。在美國50個州中，有30個州要求子女在父母年邁體弱無法照顧自己的情況下贍養雙親，其余20個州則沒有這方面的要求。不過，在聯邦層面，從未有要求子女贍養老人的全國性法律。值得玩味的是，即使在有法律規定的30個州，贍養雙親這一規定幾乎也從未實施過。其原因不外乎美國面積大，人口流動性強，子女大多不在父母身邊。但更重要的是，美國老人有社會保障，他們不愿依賴子女而失去經濟獨立和尊嚴。

美國是最早實行養老金制度的國家之一，其制度包括社會基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性計劃三方面內容，通常被人們形象地稱為“三條腿的板凳”。其中企業補充養老保險已有120年的歷史，它由企業設立，職工退休后每月可按其賬戶的積累額領取養老金，一般相當于退休時工資的10%。按積累與支付方式區分，企業補充養老保險可分為給付固定型和繳費固定型兩大類。

美國發展出了一套完善的社區護理服務，給予居家養老的人以必要的支持和幫助。這種社區護理服務既有公益性質的，也有需要支付一定費用的，享受由專人負責量身打造的服務計劃。社區服務還包含上門診治、心理疏導等。除了居家養老，美國也有集中養老社區。這些社區一般集中于氣候宜人的陽光地帶，或者興建于大城市人群靠近兒女工作的地方。如果老人選擇集中養老，可以在退休社區或老年公寓購房，也可以在這些老年社區租房。這類老年人社區的特點是專門針對老年人來設計房屋、出行等，并且根據不同年齡、不同財力層次的老人設置不同的服務。據悉，美國有近2萬家老人社區型養老機構，床位超過170萬張。

美國養老制度在實施的過程中也出現了不少問題。2015年，美國老人多麗絲·蘭茲曼因為費用攀升被迫搬出養老院的事件引發熱議。此前，蘭茲曼聽從專家建議，提前做好計劃。但當養老院的費用暴漲至每月1.4萬美元時，這個最佳計劃被扔到了一邊。即便有醫療保險和社保，蘭茲曼仍須每月拿出4000美元支付養老院的護理費用。她的女兒算了一筆賬，才意識到母親的存款可能不夠養老，于是，她被迫讓自己的母親搬出了養老院。

美國保險業巨頭金沃思金融公司稱，過去5年，美國住養老院的費用漲幅是總體通貨膨脹率的兩倍。現在，美國養老院單間每年的費用均值為9.1萬美元，上門式家庭醫療服務每年的費用為4.576萬美元。由于美國養老院成本的攀升，致使多數退休老年人無錢養老。

作為世界上最早制定社會保障法的國家，德國做到了未雨綢繆。1881年“鐵血宰相”俾斯麥諫言威廉一世，頒布德國歷史上第一部社會保障政策，建立醫療保險制度。德國社會保障法典發展至今共有12卷，卷帙浩繁，涉及老人權益的不下5卷，從社會保險法總章，到法定醫療保險法、法定養老保險法、社會護理保險與社會救濟。德國社會三種養老模式——法定養老保險、企業養老保險和個人養老儲蓄中，前者比重最大，份額高達85%，涵蓋全社會從業人員的90%。據德國聯邦統計局報告，德國目前共有近300萬70歲至80歲的老人，大約200萬是需要醫療護理的病人，其中約70多萬老人住在養老院，近120萬人住在自己家里，由家人照料。目前德國老人有五種養老方式：居家養老、機構養老、社區養老、異地養老和以房養老，其中第一種最為普遍，第三種正在成為主流，后兩種方興未艾。但目前看，越來越多的德國老人選擇異地養老。《衛報》報道，“對越來越多的德國老人來說，最后一次旅行的目的地，是東歐或是亞洲的養老院。”

進不進養老院，不僅要看老人愿不愿意，更要看能否住得起。由于老齡化問題日趨嚴重，德國國內的養老院費用不斷上漲，服務質量卻不斷下降。有數據顯示，到2050年，德國有1/3的人口超過60歲。老人數量的增多，使得養老院對護士的需求大增。為了填補人員缺口，德國的醫科學院還特意縮短護理學課程時間，由原來的4年時間減至3年。德國黑爾德克大學護理學家克里斯提·貝因斯坦因說，由于缺少護理人員，德國許多養老院已經超負荷運轉，服務質量隨之大降。“一個護士通常要照顧40到60個老人”，“平均分到每個人身上，每天只有大約53分鐘的護理時間，其中還包括喂老人吃飯”。

據分析，價格低廉是德國興起國外養老熱的主要原因之一。據德國聯邦統計局的數據顯示，2010年共有超過40萬德國老年人無法負擔國內高昂的養老院費用，這個數字每年以5%的速度增長。德國公司從中看到商機，將不少老人送往國外養老。在斯洛伐克、捷克、匈牙利、泰國和菲律賓，德國公司開辦的養老院正如同雨后春筍般出現。這些養老院有個共同的特點：所在地人工費低廉，價格是德國國內養老院的1/3到2/3。

不過，這一做法也引起了一些社會福利組織的強烈反對。他們說：“那些曾經用畢生精力建設德國的人，正在以一種不人道的方式被驅逐出境。”媒體報道：盧德夫人住在斯洛伐克扎塔納奧斯特弗村的一處養老院。扎塔納奧斯特弗村是個不發達的村莊，離匈牙利很近，距離盧德夫人之前居住的德國巴伐利亞省卻有700公里。不過，德國的盧德夫人并不知道自己已經在斯洛伐克生活了多日，因為她患有阿爾茨海默癥。對此，德國老人頗感無奈。盡管國外養老好處不少，對于大多數老人來說，卻意味著“絕望地離開”。

日本是全球老齡化問題最嚴重的國家之一，2025年老齡化率將達到30%。對于老齡化前景，日本厚生勞動省社保擔當參事官室政策企劃官森真弘說，2060年，65歲以上人口占日本總人口比例將達到39.9%。由此帶來的問題是，日本老齡化步伐在全世界是最快的，并且與人口減少同步出現。自從上世紀起，日本就加緊應對這一進程。日本先后出臺四部老人權益保障基本法，分別從經濟收入、社會福利、醫療保健、生活護理四個方面，保障老人基本權益，無微不至。1985年，修改了《國民年金法》，創建基礎養老金制度，國民年金覆蓋了全體國民。1989年日本制定《高齡者保健福祉推進十年戰略》，并從1993年開始在全國制定地域保健福祉計劃，要求地方政府積極建設與完善供老年人使用的各種設施。

面對龐大的老年人口，日本也曾建立一些大型集約型養老院，但不僅耗費大量資金，效果也一般。而且調查顯示，大多數日本老人更愿意住在自家養老。1981年，東京都武藏野市引入以房養老的“倒按揭”制度。2002年，日本厚生勞動省以各地福利部門為主體，正式向全國推廣實施。

日本以房養老制度的對象主要是針對一些在退休后想繼續住在自己的老房子里的低收入老人，針對低收入老人囊中羞澀的實際問題，以自有住房為抵押，預支貸款，為其提供可觀的生活資金。不過，要想享受這項制度的條件是比較苛刻的。以東京為例：首先在申請條件上，申請人要在65歲以上，得居住在自己持有產權的住宅當中。申請人家庭的人均收入還要在當地的低收入標準之下，并且已經申請了低保等福利政策的家庭還不能享受這項政策。此外，申請人持有產權的房屋需要其土地價值在1500萬日元（約合人民幣83.7萬元）以上的獨門獨戶建筑，集體住宅是不可以申請的。目前，一些銀行等金融機構還會將這種制度作為金融商品來推銷，房地產公司最近也會利用“倒按揭”的形式，來推銷商品房。此外，日本養老別出心裁，一家公司與地方政府聯手，提供優惠條件，讓都市退休老人回鄉務農——退休老人遠離城市的喧囂，親近大自然，自食其力。

在日本，還有一種特殊的養老保險——介護保險，專門為老年人在需要他人照顧的時候提供保障。只要提出申請并通過認定，會有介護人員定期上門提供打掃、沐浴、保健等所需的服務。加入介護保險后，接受介護人員的上門服務或者住進養老院，都只需承擔10%的費用，其余90%的費用由保險承擔。介護保險于2000年正式推出，屬于基本社會險，費用預先從工資中扣除，法律規定年滿40周歲之后就要開始繳納保費。介護保險不同于醫療保險，其保障的不是醫治，而是照顧，是老了之后有人來幫助你，其形式多樣。例如，居家養老服務，即護理人員上門服務，也可以利用日托所，還可以入住老年人護理中心。如果情況比較嚴重，每月還需要支出35萬日元護理費；老人們能在家里接受24小時巡回服務；每天定期兩到六次上門服務。除特別養護型之外，日本還有11種不同類型的養老院，如康復型、療養型、日間臨時型、短期寄養型、經濟型、集體住宅型、高級公寓型等。并不是所有類型的養老院都被納入介護保險，各人可以根據實際情況進行選擇。

二戰結束后，英國逐漸建立了從“搖籃到墳墓”的社會福利制度，在這個制度框架內，對老人提供照料是國家的一項重要職責。但是隨著英國經濟發展速度減緩，高額的養老金支出使英國財政面臨著財政風險。英國媒體報道，隨著通貨膨脹日益嚴重，英國的養老費用幾年來一路看漲。數據顯示，英國2010年至2011年度養老院每周平均收費504英鎊，每年約26201英鎊；而5年前，費用僅為每周412英鎊，即每年21424英鎊。養老院平均費用5年內漲了31%，每年平均需支付2.6萬英鎊。英國媒體嘲笑說，養老院費用很快就會超過伊頓公學每年2.9萬英鎊的學費了。

“從墳墓到搖籃”的福利體系使英國政府面臨財政風險，迫使英國當局不得不重新出爐新的養老政策與模式，由此社區照顧便應運而生。上世紀90年代初期，英國進一步強調社區照顧的目標是在“自己的家或像家似的環境中供養人們”，以便使他們盡可能過上獨立的生活。如利用社區中的服務設施，對孤老及生活不能自理的老年人進行開放式的院舍照顧，老年人可以隨時走出院舍，進入他生活的社區。同時整合老人的家人、朋友、鄰居及社區志愿者提供照顧，如為有各種需要的老年人提供家庭服務，這樣老年人便不用脫離他們所熟悉的社區而過正常人的生活。照顧的具體內容包括生活方面，如飲食起居、打掃衛生、代為購物以及陪同就醫等。還包括物質支援，如地方政府或志愿者組織會負責幫助老人安裝樓梯、浴室、廁所的扶手，安裝無障礙通道、暖氣設備等。政府對超過65歲以上的納稅人給予適當的補貼，住房稅也相應減免。在英國，66歲以上的老年人可以享受國內旅游車船票減免，電器費用和冬季取暖費用也有優惠。社區照顧還包括心理方面的支持，比如社區保健醫生上門為老年人看病等。據英國政府統計，英國的社區保健醫生每年約服務60萬老年人。

英國社區照顧的主要特點是官辦民助，以社區為依托，政府發揮主導作用，輔以市場化的運作，由專業機構提供服務。同時，在管理方式上實行契約制，將一部分由政府承擔的服務移交給社會機構。在具體管理中實施項目管理，建立了一套從項目申報、執行，到監督、年度報告和評估，從工作人員到志愿者、義工的完整規范的工作管理和評估體系，經評估認定為合適的機構，才能拿到相應的政府經費。

2013年1月14日，英國政府正式向外界公布了養老金改革方案。這是英國政府自設立養老金制度以來最大幅度的一次改革。方案決定逐步提高領取國家養老金的最低年齡，2020年，最低年齡將提高至66歲，2028年至2046年間將提高至68歲。而到時候想要領取政府全額養老金，此前需每周繳納國民保險費長達35年。