基層黨組織參與社會治理的路徑研究

王大鵬　岳春穎

摘要：基層黨組織是黨全部工作和戰斗力的基礎。基層黨組織參與社會治理，可以把基層黨建工作融入基層社會治理體系，將基層黨建與基層社會治理工作有機結合，推進社會治理現代化。

關鍵詞：基層黨建；社會治理；治理能力

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2921（2016）04-0044-05

作者簡介：王大鵬（1969-），男，安徽馬鞍山人，北京大學政府管理學院2012級博士研究生，北京大學政治發展與政府管理研究所副研究員，主要從事政黨理論和中國政治的研究；岳春穎（1978-），女，遼寧遼陽人，北京大學政府管理學院2013級博士研究生，北京大學國情研究中心研究助理，北京大學政治發展與政府管理研究所助理研究員，主要從事政治學量化研究。 當前，中國社會所處的急速轉型過程給社會治理帶來了深刻而持久的影響。黨的十六大首次提出了社會管理的概念，黨的十六屆四中全會提出要發揮基層黨組織和共產黨員服務群眾、凝聚人心的作用，以“形成社會管理和社會服務的合力”[1]。黨的十七大在提出“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”[2]的基礎上，進一步提出了健全基層社會管理體制的要求。黨的十八大提出“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”[3]。黨的十八屆三中全會進一步將社會管理發展為社會治理，將推進國家治理體系和治理能力現代化寫進全面深化改革的總目標。

基層黨建工作融入基層社會治理體系是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神的體現，將基層黨建工作與基層社會治理工作有機結合，正確處理好政府與社會方方面面的合作，推進社會治理現代化。基層黨組織是黨全部工作和戰斗力的基礎，其在基層社會治理中應該發揮怎樣的作用，如何領導其他社會治理的主體共同參與社會治理以適應日新月異的社會需要，是我們研究的重點課題。

一、問題的提出

當前，我國經濟體制和社會體制都在經歷著歷史性的巨變，這既是良好的機遇，也是前所未有的挑戰。這種挑戰，在社會治理方面，主要表現為以下幾個方面。

一是社會結構的分化、組合使社會治理難度加大。一方面，伴隨著我國工業化和城市化快速發展，人口逐漸由農村遷入城市，原有的城鄉二元結構已經發生了很大變化并逐漸解體，鄉村的一元出現了人口減少、老化、空巢化，而城市一元則又出現了由市民和農村遷移而來的準市民構成新的二元結構，這在城鄉結合部尤為明顯。另一方面，長期以來的“單位人”社會被更為頻繁的工作流動所消解，“無單位人”大量增加，盡管民間組織大量興起并起到了一定的組織和治理作用，但是依法建立的民間組織實屬少數，質量良莠不齊，發揮社會治理能力有限且自身在很大程度上也缺乏有效的自我治理。這種社會結構的變化使傳統的行政管理遇到了前所未有的挑戰。

二是社會聯系的日益網絡化也使傳統的社會治理面臨變革。隨著網絡迅速發展，人們社會聯系日益網絡化，許多社會矛盾一經網絡傳播，會產生急劇放大的“乘法效應”，不僅使簡單的事情變得愈發復雜、撲朔迷離，也使其后果更加難以預計，甚至還有一些來自國外別有用心的人和組織添油加醋、煽風點火、混淆視聽，使得國內的社會發展更容易受到來自國外的經濟政治風波的影響和挑戰，往往使事態難以很快得到解決，這些都導致傳統的社會治理模式難以有效應對。

三是急劇的社會轉型使原本在資本主義條件下幾百年出現的矛盾和問題在我國短短幾十年就集中爆發出來。而社會保障的不健全又往往使民生問題成為矛盾爆發的導火索。因此，社會治理問題與社會保障問題、民生問題糾結在一起，使社會治理變成一個復雜的系統工程，社會治理難度陡增。

四是隨著社會發展更加開放和包容，外來人口越來越多、外來資本愈發豐富，在東西方文化相互交流、交融、交鋒的過程中，人們的思想更加活躍和具有創造性，人民群眾的價值觀念也發生了顯著變化，民主意識和維權意識空前高漲、公眾參與社會治理的熱情也愈發積極活躍。但在現實環境中，由于人們的責任意識滯后于權利意識，干部的民主意識滯后于群眾的參與意識所導致社會治理的各方難以形成有效的溝通和協調，社會矛盾暗流涌動。

二、相關概念界定

治理的概念興起于20世紀90年代。詹姆斯·N·羅西瑙作為治理理論的主要創始人之一提出：“治理是通行于規制空隙之間的那些制度安排，或許更重要的是當兩個或更多規制出現重疊、沖突時，或者在相互競爭的利益之間需要調解時才發揮作用的原則、規范、規則和決策程序。”[4]李學舉指出，社會治理有廣義和狹義之分，廣義上的社會治理是指由社會成員組成專門機構對社會的經濟、政治、文化事務進行的統籌治理；狹義的社會治理指在特定條件下由權力部門首先對不能化為己有的經濟、政治、文化部門等公共事務進行專門的治理。李程偉指出，廣義的社會治理指政府及非政府公共組織對包括政治的、經濟的、文化的和社會的各類社會公共事務所實施的治理活動，與公共治理是同等范疇的概念；狹義的社會治理一般與政治治理、經濟治理等是相對的，是指社會公共事務中排除掉政治統治事務和經濟治理事務的那部分事務的治理。根據黨的十六大以來關于社會治理的論述，參考諸多專家對社會治理的不同解說，本文所言的社會治理是狹義層面的，是指在中國共產黨的領導下，由政黨、政府、社會組織、廣大人民群眾等作為社會治理的主體面向各類社會公共事務等客體進行整治、管理和提供服務的過程，根本是為了維系社會的總體秩序，從而維護社會各方面和諧發展。

三、社會治理的理論框架分析

社會治理的理論框架包括社會治理的主體、客體和體制。

社會治理的主體包括政黨、政府、社會組織以及公眾。基層黨組織作為中國共產黨的組織基礎，毋庸置疑地成為治理基層社會的領導核心，并在其中發揮總攬全局、協調各方的職能。政府在社會治理主體中處于主導地位，這個主導地位是有條件的，必須以中國共產黨的領導為前提。政府在社會治理中的主導地位主要體現在以下幾方面。一是以發展社會主義市場經濟為前提，政府的主要職能除了調節經濟、監管市場和實施公共服務以外還包括改善民生、維護社會和諧穩定等社會治理活動。二是政府是實現中國共產黨制定的關于社會建設和社會治理各項主張的直接參與者。三是政府是推動社會主義事業的主要力量。四是政府保證社會組織、人民大眾以及企事業單位等能夠積極有序地參加社會治理并形成治理合力。五是政府對其他社會治理主體的培育。社會組織具有民間性、自發性、自愿性、自律性和非營利性，通常是由有著共同社會目標的人們本著某種共同的社會利益要求而自覺結成的社會集體。目前我國的社會組織分三類，即社會團體、基金會、民辦非企業單位。社會組織有其獨具特色的協同作用，為政府、社會、企事業單位提供公益性的服務、反映協調各方訴求、規范各方行為等，有利于優化社會服務的內容和方式、健全社會治理制度、合理配置社會治理資源，有利于推動社會自治以及促進社會和諧穩定。公眾參與社會治理的內容主要包括社會治理法律制度的制定、出臺社會治理政策、村規民約的制定以及具體的社會事務。公眾參與社會治理不僅履行了公民對社會的義務，而且依法行使了其治理社會的權利。從這個意義來看，公民參與社會治理體現了其在我國的主人翁地位。對于政府而言，有利于提高政府制定政策的科學性、民主性。對于執政黨來說，踐行了群眾觀點和群眾路線，密切了黨群關系，進一步鞏固了黨的執政地位。對于社會而言，從根本上激發了整個社會的活力和信心，提高了民族的凝聚力，加快了建設和諧社會的進程。

社會治理客體主要包括社會生活、社會事務和社會組織，即社會治理的對象。改革開放 30 多年，伴隨著社會交往日益頻繁和復雜，社會階層的分化也日益明顯，人們的生活方式也隨之更加多樣化，這一方面使得人們在社會交往中更加尊重差異、包容多樣、追求個性，使社會生活充滿勃勃生機；另一方面也加劇了各個利益主體之間的矛盾和沖突，嚴重阻礙了建設和諧社會的步伐。這就要求社會治理過程中要控制社會階層的分化、整合社會利益結構，引導社會生活的方式朝著更加健康、科學、文明的方向發展。現階段，流動人口、新社會組織、社區、物業、互聯網等極大地加重了治理社會的復雜性和難度，需要更新固有的社會治理理念和方式。新的社會事務的出現使得傳統的社會事務治理方式不得不退出歷史的舞臺，政府必須轉變治理社會事務的方式、健全社會治理體系、整合社會治理資源、協調社會利益主體、提高治理社會事務的本領、激發社會活力、維護社會穩定與和諧。社會組織，既是社會治理的主體，也是社會治理的客體。當社會組織面對的對象是社會生活和社會事務時，它以治理主體的身份存在，當社會組織面對的對象是國家機構時，它以治理客體的身份存在。改革開放后，雖然社會組織大量出現，但是社會組織的運行和發展還存在著許多問題。例如，行政色彩重、組織結構不健全、社會認同程度低、籌集資金的能力有限等，這些不足仍然需要政府對其進行必要的引導、規范和治理。

關于社會治理體制，黨的十八屆三中全會要求改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系。

四、基層黨組織參與社會治理的優勢分析

（一）政治優勢

首先，基層黨組織與其他社會治理主體相比，有威信。中國共產黨在戰爭中樹立了全心全意為人民服務的宗旨，真正將群眾的生命和利益放在首位，并在新中國成立后真正地使人民群眾當家作主，所以黨的執政地位是人民的選擇，黨的威信是在長期革命過程中建立起來的，是在領導中國人民奪取社會主義革命中贏得的。其次，基層黨組織與其他社會治理主體相比，具有權力。一方面，中國共產黨是中華人民共和國唯一的執政黨，基層黨組織作為執政黨的組織基礎，本身就決定了它有其他社會治理主體所沒有的權力。另一方面，中國共產黨作為建設中國特色社會主義的領導者，決定了基層黨組織在基層社會治理中的領導核心地位。這兩個方面決定了基層黨組織可以深入到基層社會的各個方面，統攬基層社會的全局，使社會治理的其他主體在其領導下能夠各司其職、各謀其政，在社會治理主體的共同努力下將基層社會的詳細情況進行分析匯總，將基層社會最真實的狀態呈報給上級組織。

（二）資源優勢

首先，具有人力資源優勢。中國共產黨的唯一宗旨是全心全意為人民服務，并制定了“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變為群眾的自覺行動”的群眾路線。基層黨組織是連接黨與群眾、政府與群眾的橋梁和紐帶，是服務群眾、解決群眾難題最直接的窗口，是將基層社會力量以及廣大人民群眾力量團結在一起最重要的組織，它與人民群眾之間有著最親密的互動，所以基層黨組織可以通過政策制定，采取積極有效的鼓勵措施促使社會各方面的人才參與社會治理和服務。其次，具有物力資源優勢，即設施優勢。社會治理的設施包括硬件設施和軟件設施，其中硬件設施指基層黨組織的覆蓋率。根據《黨章》，我國在企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位都成立了黨的基層組織，基本上形成了“橫向到邊，縱向到底”的基層網絡體系，基本上覆蓋了社會的各行各業。軟件設施一般指社會治理的制度建設。再次，具有組織資源優勢。第一，黨的組織制度規定，黨員個人服從黨的組織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會，所以基層黨組織有黨的上級組織的支持。第二，基層黨組織在社會治理中處于領導核心地位，各級政府的行動必須按照基層黨組織的政策去執行，所以基層黨組織有各級政府的支持。第三，截至2015年底，中國共產黨黨員總數已經達到8 779.3 萬名，這些黨員組成了數以萬計的基層黨組織，所以基層黨組織背后有千千萬萬基層黨員的支持。

（三）信息優勢

首先，基層黨組織比黨的上級組織更加了解基層的情況。由于黨的中央組織、地方組織和基層組織分別處于不同的地位，所以三者發揮的職能也不盡相同。其中，基層黨組織是組織的基礎，對基層最為了解，它在黨與群眾、政府與群眾之間發揮著重要的紐帶作用，是服務群眾和解決群眾問題最直接的力量。其次，基層黨組織比其他社會組織更加了解黨的政策和綱領。基層黨組織是中國共產黨最基本的組成部分，所以基層黨組織相對于其他社會組織在理解黨的政策和綱領方面更有優勢。

五、基層黨組織參與社會治理的現狀與問題分析

（一）基層黨組織參與社會治理的現狀

第一，樹立以人為本的治理理念，發揮基層黨組織的服務功能。第二，對社會治理體制的探索。改革開放之初，我國治理體制的重點依然是經濟管理和行政管理，與我國的經濟建設和經濟體制改革相比較，我國的社會建設和社會治理體制存在很強的滯后性。黨的十六屆四中全會提出了黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的治理模式，黨的十八大在此基礎上又增加了“法治保障”的內容。第三，努力實現基層黨組織領導基層社會治理方式的轉變。基層黨組織是參與基層社會治理的中堅力量，通過加強基層黨組織與基層社會的聯系，拓展社會公共性和社會服務性建設。第四，強調基層黨組織在社區治理中的作用。基層黨組織努力把社區作為公民生存和發展的中心，將基層黨組織的建設作為工作的重點，大力推進城鄉統籌的區域化黨建工作，實現區域內黨的工作的全覆蓋。第五，強化基層黨組織與其他社會治理主體間的聯系。社區黨組織、民營企業黨組織以及社會組織中的黨組織屬于基層黨組織，加強各個基層黨組織之間的聯系，建立制度化的合作方式，加強基層黨組織黨員之間的相互交流與合作。

（二）基層黨組織參與社會治理存在的問題及原因分析

第一，部分基層黨組織在社會治理中邊緣化。一方面是社會對基層黨組織職能的片面認識，即基層黨組織常常被人們看成是發展黨員和教育黨員的組織，這種錯誤的認識阻礙了基層黨組織在社會治理中發揮積極的作用。另一方面是基層黨組織對自身作用的認識不到位。基層黨組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，但是有些基層黨組織并沒有真正認識到自身在其中的作用，表現為，沒有掌握和廣泛宣傳黨的路線、方針、政策，執行的過程也沒有充分發揮黨員的先鋒模范作用；缺乏與群眾之間的溝通和聯系，不能很好地服務群眾等。

第二，部分基層黨組織參與社會治理的能力不強。首先，有些基層黨組織缺乏自我治理，缺乏提升自身職能能力的意識和行動，工作薄弱環節增多，致使基層黨組織組織渙散，因此不能有效領導社會組織以及群眾參與社會治理并在其中發揮領導核心作用。其次，有些基層黨組織在社會治理中推動經濟發展的能力不強。基層黨組織不適應社會轉型時期的復雜變化，仍然沿襲傳統社會體制下所確立的組織設置以及社會政治功能，導致其功能特別是推動經濟發展的能力與現實社會發生脫節，落后于時代發展的步伐。最后，有些基層黨組織在社會治理中服務群眾的作用發揮不好。這是由于有些黨員干部缺乏為群眾服務的意識，甚至利用特權，侵犯、損害群眾的合法利益并壓制群眾合理的利益訴求和愿望。

第三，部分基層黨組織的凝聚力、號召力下降。一方面指由利益訴求的多元化引發的意識形態領域各種思想文化的相互激蕩，客觀上導致了基層群眾對黨的意識形態的認同度下降。另一方面指一些基層黨組織不能很好地代表基層群眾的利益，也不能很好地服務群眾，致使群眾利益受損、黨的形象受到損害。造成基層黨組織社會治理作用弱化的成因最主要有以下三個方面。

一是部分黨員和黨的領導干部宗旨意識淡化。黨員是黨的機體細胞和黨的行為主體，黨的發展離不開黨員作用的發揮。黨員先鋒模范作用是黨先進性建設的重要方面。基層黨組織黨員干部和黨員的態度和能力是影響其在人民群眾心目中形象的最直接因素，黨員先鋒模范作用的發揮有賴于黨員個人的思想覺悟和能力水平。而部分基層黨組織中的黨員干部以及黨員服務群眾的意識跟不上時代的發展和人民的需要，服務型黨組織仍然沒有真正建立起來。

二是黨員隊伍素質參差不齊。首先，在組織發展問題上，有些基層黨組織并沒有嚴格按照《黨章》中黨員的標準發展和教育黨員，導致基層黨組織中的一些黨員素質低、能力弱等。其次，在隊伍培養上，重發展、輕教育、輕提高。表現為有些基層黨組織只一味注重發展和擴大黨員隊伍，而沒有定期組織黨員干部和黨員學習黨的基本理論、基本路線、方針、政策以及黨綱，再加上有些黨務工作者本身缺乏自我管理的意識，不能自覺加強學習和提高自身的能力，這就導致基層黨員干部在開展具體工作時不能及時提出有效的思路和見解。

六、基層黨組織參與社會治理的路徑分析

改革開放以來，我國社會進入了全面發展的階段，整體上進入轉型期。第一，由傳統社會逐步轉向現代化社會，由農業社會逐步轉向工業社會。第二，我國經濟發展由計劃經濟轉向市場經濟。第三，改革開放加速了我國工業化、信息化和城鎮化的進程，尤其是互聯網技術的深遠影響，使得虛擬社會的問題頻發。第四，傳統的社會治理的思維方式以及治理體系不適應全球化的發展趨勢，嚴重阻礙了我國社會的健康運行。第五，近幾年國內重大群體事件頻發，使得我國在改革開放的早期形成的大維穩體制和政府行政主導型體制陷入困境。總之，目前我國社會是一個開放的社會、多元的社會，處于改革的攻堅期、發展的關鍵期，當然也處于風險的多發期、矛盾的凸顯期，對此基層黨組織應該創新社會治理的方式。

基層黨組織占據著社會治理的核心地位，發揮著總攬全局和協調各方的作用。總攬全局指基層黨組織要從治理社會的全局出發，將中央組織和地方組織制定的有關社會治理的方針、路線和政策宣傳給地方政府、基層自治組織以及社會非政府組織和人民群眾，為社會治理提供組織、制度和人才保證，把握好社會治理的政治方向。協調各方指基層黨組織在進行社會治理的過程中要協調好黨組織、政府和社會組織之間的關系，并為政府和社會組織提供必要的服務、規范和引導。政府在黨的領導下發揮主導性功能。基層黨組織要處理好與政府的關系，做到不越權、不越位，使基層黨組織的作用更好地通過政府來實現。社會非政府組織具有民間性、公益性、自發自愿性等特點。社會非政府組織參與社會治理的主要功能是它能夠為基層黨組織、政府、社會、企業以及公眾之間搭建一個相互溝通與合作的橋梁，發揮中介作用，具有獨特的協同優勢。一方面可以協同政府參與社會治理，另一方面可以直接承擔政府所賦予的各項職能，發揮健全社會治理體制、合理配置社會資源、提供公共服務的功能。因此，基層黨組織要加強與社會組織的聯系和溝通，將社會組織緊密團結到它的周圍，積極參與社會治理。公眾作為參與社會治理的主體之一，參與社會治理的立法、制定社會的政策和法規以及村規民約、管理具體的社會事務的工作等，體現了黨全心全意為人民服務的宗旨和黨的群眾路線。對此，基層黨組織要努力做好群眾工作，以此提高自身的凝聚力和吸引力。要積極構建縱向到底、橫向到邊的服務平臺，做到哪里有群眾，哪里就有黨組織。要時刻將人民群眾的利益放在首位，努力做到代表好、實現好、發展好群眾的合法利益。要全心全意依靠群眾、相信群眾，實現群眾的愿望。

參考文獻：

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