重大工程建設項目監管模式的思考與實踐

（廣西中煙工業有限責任公司 柳州卷煙廠技術改造辦公室，廣西 柳州 545006）

【摘 要】工程建設由于涉及環節多、資金流量大，幾乎每一個環節都潛伏著誘發腐敗的因素。每一項工程，從立項審批、規劃設計、工程招標投標、施工企業選擇、材料設備選用、工程監理到竣工驗收，整個實施過程中都可能受到來自各方面因素的影響和干擾，違規風險呈現全程化的特點。近年來，廣西中煙工業有限責任公司通過積極探索與實踐，創新性地推行了“54321”項目監管工作法。文章通過對該監督模式的探究和分析，希望對其他工程領域的項目監管工作提供有益的參考。

【關鍵詞】工程建設；項目監管；過程監督；廉政建設

【中圖分類號】F281 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2016）04-0122-04

0 引言

2010年，廣西中煙工業有限責任公司（簡稱廣西中煙）緊緊圍繞國家煙草專賣局“卷煙上水平”的發展戰略和工作方針，與廣東中煙工業有限責任公司、浙江中煙工業有限責任公司進行品牌合作，積極推進“雙喜”“利群”品牌定點合作生產，以實際行動落實國家煙草專賣局“532”“461”品牌發展戰略，并將柳州卷煙廠定位為廣東“雙喜”品牌定點加工基地，已與廣東中煙工業有限責任公司達成“2010年合作生產46.2萬箱‘雙喜品牌，到2015年合作生產100萬箱‘雙喜品牌”的合作意向。為滿足100萬箱煙草品牌合作生產的需要，對柳州卷煙廠進行產能擴充和對制絲生產線工藝技術進行改造勢在必行。

百萬箱煙草生產線技改項目總投資約25億元，是廣西中煙有史以來投資規模最大、建設周期最長的技改項目。根據廣西中煙全面落實“規范權力運行、公開透明操作、確保監管到位、打造陽光煙草”和“要求要嚴、工作要實、責任到位、嚴格問責”的行業整頓規范工作要求，柳州卷煙廠技術改造辦公室（簡稱柳州技改辦）通過強化過程控制，規范辦事流程，在工程項目監管過程中，創新性地開展“54321”工程項目監管機制。通過理順工作程序、完善工作制度、規范項目過程監督等措施，防范和降低工程實施過程中的風險，提高自身資源整合能力和項目運作水平，形成標準化、規范化的工作格局。

1 項目實施嚴把“五個關口”

通過對“五個關口”的嚴格把關，建立起“以資金監管為重點，以科技手段為支撐，把規范變為程序，把監管變為控制”的工程建設監管新模式。從管好資金入手，管住“錢”就能管住“事”，管住“事”就能管住“人”，管住“人”也就管住了“權”，通過運用市場經濟和現代信息管理手段，使公共權力難以甚至無法為私人謀利，徹底鏟除了滋生金錢和權力交易腐敗行為的“土壤”。

1.1 嚴格落實第三方審核制度

嚴格落實對工程總體規劃設計方案進行第三方審核，擠出超標設計的“水分”，防止虛增工程概算。

1.2 嚴格落實項目“攔標價”制度

按照公司要求設置工程建設項目欄標價，嚴防圍標、串標，防止在招標投標環節中的腐敗行為。嚴格審核所有項目立項審批程序的完備性，嚴格遵循“應招盡招”的制度要求。

1.3 嚴格落實履約保證金制度

針對1000萬元以上建安工程及500萬元以上且工期超1年的設備采購項目100%簽訂《采購合同》與《廉政合同》“雙合同”，100%按照規定要求乙方繳納履約保證金，防止非法轉包滋生的腐敗行為。

1.4 嚴格落實三方共管賬戶制度

針對金額1 000萬元以上的建安施工合同，要求承包方必須設立工程建設三方共管賬戶，項目資金支付審批納入技改監管系統多方管控，防止違規分包、偷逃稅款等腐敗行為。

1.5 使用信息化手段固化合同執行程序

在項目實施過程中，采購立項、招標文件審核、合同審核、合同談判、合同簽訂等各環節均嚴格審核程序的合規性，防止人為因素對合同執行產生干擾，防止失職、瀆職行為的發生。

2 外部監督突出“四項重點”

工程項目從開工建設到竣工驗收，涉及安全、質量、投資、進度、資金等各方面的因素，為確保項目順利實施，必須由建設方、施工方、監理方三方共同努力。一般情況下，施工方和監理方的工作情況應由當地建設部門進行監管，但是，往往一項工程從開工建設到竣工驗收，當地建設部門到工地現場監督指導的次數非常有限，因此形成對施工方、監理方監管的“盲區”。因此，柳州技改辦及時提出了“內外結合”的監管工作思路，對項目施工方和監理方的監督突出“四項重點”。

2.1 加強對相關方合同履行情況的監督

認真梳理施工方、監理方簽訂的合同條款，對關鍵內容和關鍵條款的執行情況進行不定期抽檢，對材料檢驗、施工程序、工程質量、安全管理等一般性問題及時向施工及監理單位提出整改意見，并督促其整改。

2.2 加強對重要材料進出庫管理及見證取樣工作的監督

工程監管有2個重點關口：一是材料進場關口，二是施工質量安全控制關口。按照公司《基建工程項目施工材料進出庫管理標準》的要求，定期對材料進出庫臺賬進行檢查，并嚴格監督重要材料的見證、取樣、封樣、送檢程序是否規范，針對發現的問題及時提出整改意見，并督促其整改。嚴格按照《技改項目施工現場安全管理規定》《外來施工（外協業務）安全協議管理辦法》等規定，監督施工單位貫徹落實國家、地方和行業有關建筑施工法律法規和有關強制性標準，督促施工單位制定、落實相關施工現場安全管理制度，做好施工現場的日常安全監督檢查，查找施工現場安全隱患與管理漏洞，提出隱患整改要求，督促施工單位及時落實整改措施，并加強跟蹤監督，對整改不落實或者落實不到位的，嚴格按照安全協議條款進行經濟處罰。

2.3 加強對專項施工方案執行情況的抽檢

根據《危險性較大的分部分項工程安全管理辦法》（建質〔2009〕87號）及施工和監理合同內容，加強對專項施工方案執行情況的檢查。例如，針對動力車間施工方及監理方項目過程資料進行檢查，并針對《模板安裝及拆除專項方案》及《施工組織設計》中關于砼養護規定執行情況進行了現場抽檢。針對檢查中發現的問題下發了書面通報，施工方及監理方及時書面反饋了整改情況。再如，對7.2 hm2（108畝）片煙醇化庫區項目工程質量控制記錄、施工安全記錄、存檔資料、監理方資質檔案等工程資料的完整性和規范性進行檢查，強化對建設方和監理方的履約情況進行動態監督，確保監理人員切實履行工作職責。

2.4 加強對監理旁站制度執行情況的監督與檢查

在建安工程基礎施工階段，除監督甲方人員按照要求執行旁站外，還要重點監督監理單位旁站工作記錄的真實性、完備性和準確性，確保施工監督到位。

3 內部監督抓住“三個關鍵”

3.1 加強制度學習和廉政教育，確保項目實施程序規范

通過梳理工程建設相關法律法規，采取自學、集體學習、外請師資等多種培訓形式，使全體員工學習和掌握相關工作流程、規范要求等，并嚴密跟蹤項目立項審批、采購方式確定、項目招標、合同簽訂與執行等環節，確保招標代理機構選擇、招標文件編制、開標評標、合同簽訂等關鍵環節合法合規。在廉政教育方面，我們通過簽訂廉潔責任書、廉政承諾簽名、觀看警示教育片、到警示教育基地現場學習、日常廉政約談等形式，做到“時時提醒、事事提醒”，時刻警醒技改工作人員做到“如履薄冰，警鐘長鳴”。

3.2 嚴格控制變更與簽證

從嚴審核工程變更與簽證執行程序，對施工單位提出的修改圖紙、改變施工方法等工程變更建議，對是否經過設計、施工、監理、甲方四方確認其必要性和合理性進行監督，防止施工單位以工程變更為由虛增工程造價。同時，針對工程量較大的變更簽證內容，柳州技改辦要求召開會議集體討論，集體與施工方進行商談，牢牢把握住價格和工程量這2個影響工程變更經濟結果的要素，借助全過程審計單位的專業知識，把工程變更的經濟結果控制在合理范圍內，從而達到控制工程投資的目標。

3.3 嚴格監督隱蔽工程核驗程序

按照柳州技改辦《隱蔽工程驗收管理辦法》，應對隱蔽工程施工全過程進行跟蹤監督。例如：2014年4月，7.2 hm2（108畝）庫區基礎施工全面鋪開，由于該工程屬于隱蔽工程，地質狀況十分復雜，溶洞、土洞較多，施工過程中隨時會產生工程簽證，導致樁基施工任務重、難度大、周期長，為了確保工程質量和施工效率，柳州技改辦的29名員工全天候旁站監督，確保了隱蔽工程的施工質量。

4 日常監督厲行“雙查雙報”

2014年，“柳州百萬箱技改項目”一期工程進入全面施工階段，紀檢監督組將工作重心前移至施工現場，把握好重點環節和關鍵節點的監督。通過梳理完善從項目立項審批到竣工驗收各主要環節適用的法律、法規、制度列表，并把工程實施過程中涉及的主要制度條款清晰排列，繪制柳州技改辦“權利流程圖”，并盯住資金數額大、工程復雜、管理難度高、風險系數大的重點項目，建立《技術改造項目合同“五個環節”與“五個金額數字”執行情況表》，開展“履約保證金繳納、共管賬戶設立及使用、合同履行、重要材料進出庫管理、設計變更、工程簽證、專項方案執行抽檢”等專項效能監察，定期上報公司紀檢監察部，確保“柳州百萬箱技改項目”實施過程的合法性和合規性。推行每月兩次專項檢查和兩次監督報告的“雙查雙報”制度，及時發現和糾正苗頭性、潛在性的問題，切實發揮紀檢監督工作職能，確保機制建設到位，工程建設組織有力。

5 檔案管理落實“一項一卷”

“柳州百萬箱技改項目”實施以來，柳州技改辦結合公司《一項一卷管理標準》，制定了“一項一卷”電子存檔管理規范，就檔案管理職責、內容與方法均做了細化要求，特別要求各技改業務員對各自項目“一項一卷”電子文檔的完整性和合規性進行嚴格審核。目前，柳州技改辦工程資料歸檔率達到100%，做到了項目過程資料完整、有序、可查、可溯。制定“一項一卷”電子存檔管理規范，提高過程資料的收集率和完成性及卷宗的流程化、規范化，縮短項目在辦公中審批、走流程的時間，同時加強監管，提升項目全過程管理，使管理更規范、更具效率。

6 結語

“54321”監管模式提出了抓住工程項目監管的核心內容，使監管工作思路更加明確；通過梳理工程建設相關的法律法規及制度管理標準，覆蓋監督管理全方位及項目建設全過程，形成標準化、規范化的工作格局；進一步增強了技改工作人員的責任意識，強化了目標導向，加強了行為約束，為“柳州百萬箱技改項目”“工程優質、人員優秀”提供堅實保障；以資金監管為重點，以科技手段為支撐，推行“把規范變為程序，把監管變為控制”的工程建設監管新模式，為其他重大工程建設項目監管工作提供有益的參考。

參 考 文 獻

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[責任編輯：高海明]

【作者簡介】路潤，女，河南鄧州人，碩士學位，廣西中煙工業有限責任公司助理工程師，從事企業文化、思想政治、紀檢監察工作。