創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理 促進(jìn)社會和諧

中共天津市委黨校第98期進(jìn)修一班“社會建設(shè)問題研究”課題組

黨的十八屆三中全會明確提出，要加強基層社會治理和服務(wù)體系建設(shè)。2014年中央一號文件曾經(jīng)就改善鄉(xiāng)村治理機制、加強新形勢下的農(nóng)村社會治理工作作出了重要部署。天津市委、市政府也明確要求，要加強農(nóng)村社會治理，樹立系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理理念，有效化解農(nóng)村社會矛盾，加快完善鄉(xiāng)村治理機制。學(xué)習(xí)好、領(lǐng)會好、貫徹好黨中央和市委、市政府精神，是當(dāng)前和今后一個時期各涉農(nóng)區(qū)縣的重要政治任務(wù)。

1.鄉(xiāng)村治理的新情況。以天津市寶坻區(qū)為例，主要面臨三個鄉(xiāng)村治理新問題：一是城市建設(shè)中形成的“城中村”治理問題。在不斷推進(jìn)城市化的過程中，位于城市邊緣的農(nóng)村被劃入城區(qū)，這些村落雖然在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一部分，但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍保留著鄉(xiāng)村模式，形成了城市夾縫中的“城中村”。寶坻新城現(xiàn)有城中村60個，涉及居民10445戶、36006人。這些“城中村”與真正的城市相比，其基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)還很落后，而且存在大量流動人口，給村莊治理帶來了很多新問題。二是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移形成的“空心村”治理問題。隨著農(nóng)村人口非農(nóng)化速度的加快，很多村民選擇外出進(jìn)城發(fā)展，導(dǎo)致有的村莊存在大量的空閑宅基地、閑置土地和長年無人居住的房屋等，村莊建設(shè)用地形成了“內(nèi)空外延”的現(xiàn)象。以寶坻區(qū)為例，755個行政村中空閑宅基地達(dá)到1萬余所。“空心村”中青壯年勞動力流失、土地得不到有效利用、環(huán)境“臟亂差”，這給新時期的鄉(xiāng)村治理帶來了極大的困難。三是“撤村并居”后形成的新型農(nóng)村社區(qū)治理問題。結(jié)合推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，通過拆撤舊村、建設(shè)還遷樓的方式，讓一些農(nóng)戶集中住進(jìn)了安置小區(qū)。比如，寶坻區(qū)的周良莊、馬家店等村的村民已經(jīng)全部安置完畢。在這些新型農(nóng)村社區(qū)的治理上，如何推進(jìn)村民到居民的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，如何保障好公共服務(wù)的供給等，都是治理工作面臨的考驗。

2.鄉(xiāng)村治理的新挑戰(zhàn)。在新形勢下，鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村發(fā)展的需要、與群眾的需求相比，呈現(xiàn)出諸多不適應(yīng)的地方。主要表現(xiàn)為“四個不足”：一是財力不足。有的農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱，組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費來源單一，有的村甚至除財政轉(zhuǎn)移支付外再無其他經(jīng)濟來源，“無錢辦事”的矛盾十分突出。財力不足直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得不到保障，影響基層黨組織凝聚力和號召力的發(fā)揮。以寶坻區(qū)為例，目前活動場所未達(dá)到90平方米標(biāo)準(zhǔn)的村莊仍占7.7%。二是精力不足。有的村面積大、群眾居住地較為分散，加之村級承擔(dān)的事務(wù)越來越多，諸如黨建、民生、低保、醫(yī)保、綜治維穩(wěn)、計劃生育、征地拆遷、防汛抗旱、公益事業(yè)等，使得有些村干部在服務(wù)群眾方面感到“手長衣袖短”；有的村干部甚至常年在外務(wù)工，無暇顧及村里的日常事務(wù)。三是能力不足。有的村干部自身素質(zhì)不高，工作能力不強，再加上各種農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)民協(xié)會等農(nóng)村經(jīng)濟社會組織如雨后春筍般涌現(xiàn)出來，這對提升治理能力又提出了新的更高要求。四是威信不足。當(dāng)前，農(nóng)民群眾對村級組織的經(jīng)濟和現(xiàn)實利益的依存度降低，加之少數(shù)村干部不作為或亂作為，導(dǎo)致一些村級黨組織與群眾聯(lián)系的緊密程度有所下降，村級黨組織及其成員威信不夠，有的甚至出現(xiàn)村民與村干部發(fā)生矛盾形成對立的情況，影響了鄉(xiāng)村治理工作的開展。

3.鄉(xiāng)村治理的新任務(wù)。鄉(xiāng)村治理說到底是農(nóng)民群眾自己的事，離開了農(nóng)民群眾就無所謂鄉(xiāng)村治理，必須讓農(nóng)民群眾唱“主角”，這是加強鄉(xiāng)村治理的一項重要任務(wù)。但目前在發(fā)揮農(nóng)民群眾主體作用方面還面臨很多困難：一是不愿發(fā)揮主體作用。在市場經(jīng)濟體制下，村民更多看重的是自身利益，致使一部分人認(rèn)為村里的事務(wù)是村干部的事情，對村級公共事務(wù)不愿過問，也不愿參與。二是不便發(fā)揮主體作用。有的基層組織把自己和農(nóng)民群眾簡單地放在“管理者”與“被管理者”的位置上，把農(nóng)民的民主要求看作是“鬧事”“與黨和政府對著干”，致使一些想發(fā)揮主體作用的村民也只好退縮了。三是不會發(fā)揮主體作用。發(fā)揮主體作用需要優(yōu)秀的新型農(nóng)民，而當(dāng)前農(nóng)村青壯年勞動力大量外流，使得留守農(nóng)村的大部分是老、弱、幼群體，這些群體無論從主觀還是客觀上都無法更好地發(fā)揮主體作用。四是不能發(fā)揮主體作用。當(dāng)前農(nóng)村居民文化素質(zhì)相對偏低，特別是留守群體參與社會事務(wù)管理的主體意識和自覺性較低，其發(fā)揮主體作用的能力有限。因此，只有創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，才能更好地發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用。

1.由管理型治理向服務(wù)型治理轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村治理面對的是一個個活生生的人，隨著農(nóng)村社會的發(fā)展，村民對自身利益的表達(dá)和訴求越來越高，對包括公平、正義在內(nèi)的價值追求也在逐漸增加。在這種情況下，如果仍然守著舊理念，用一些陳舊的管理手段和方法處理新矛盾新問題，就會出現(xiàn)“老辦法不靈、硬辦法不行、軟辦法不頂用”的“失靈”現(xiàn)象。必須樹立以人為本、服務(wù)優(yōu)先的理念，由以管理為主要特征的靜態(tài)治理模式轉(zhuǎn)變到以服務(wù)為主的動態(tài)治理模式上來。一是加強服務(wù)保障。對村（居）一級給予更多的政策、資金等支持，因地制宜增強村級經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，大力推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與村文化中心、文化廣場、農(nóng)家書屋等公益性文化設(shè)施建設(shè)，以滿足農(nóng)村社會的精神文化生活需求。二是提升服務(wù)能力。不斷加強鄉(xiāng)村治理陣地建設(shè)，提高村級組織成員的能力素質(zhì)水平，發(fā)揮好戰(zhàn)斗堡壘作用。比如，寶坻區(qū)在全區(qū)組織開展了以“有團(tuán)結(jié)干事的班子、有素質(zhì)優(yōu)良的隊伍、有群眾地、有環(huán)境優(yōu)美的村貌，創(chuàng)具有示范引領(lǐng)作用的百強村、創(chuàng)業(yè)績突出的先進(jìn)村、創(chuàng)穩(wěn)定發(fā)展的和諧村、創(chuàng)發(fā)展變化的明顯村”為主要內(nèi)容的活動，推動基層黨組織實現(xiàn)晉位升級。三是推進(jìn)服務(wù)下移。把服務(wù)做到群眾的家門口，最大限度地方便群眾。比如，寶坻區(qū)在全區(qū)24個街鎮(zhèn)全部建立了“法律工作室”，并由公安分局、檢察院、法院、司法局、民政局等單位選派84名政治理論水平高、法律素質(zhì)過硬、工作實踐經(jīng)驗豐富的業(yè)務(wù)骨干，兼任“法治村長”“法治校長”“法治廠長”，定期深入村（居）、學(xué)校、企業(yè)開展法制宣傳和法律服務(wù)。

2.由事后治理向前置式治理轉(zhuǎn)變。一些沖突或矛盾并不是在毫無征兆的情況下發(fā)生的，而是由于一些潛在的矛盾沒有引起重視或者是沒有解決好，才導(dǎo)致矛盾由微到著、日益尖銳、膨脹，進(jìn)而引發(fā)更大的矛盾。在當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理工作中，各地也常常是重視事后搶救性處理勝過事前預(yù)防，“無事”不管理，“有事”才搶救，這樣不僅增加了解決問題的成本，而且解決的效果也不好。如果將治理關(guān)口前移，就可以從源頭上避免一些矛盾或問題的發(fā)生。為此，一要強化宣傳引導(dǎo)。加大對農(nóng)民群眾開展經(jīng)常性教育的力度，不斷提高村民的文明素質(zhì)，提高學(xué)法、用法、守法和依法辦事的自覺性。比如，寶坻區(qū)在新型農(nóng)村社區(qū)治理上，堅持把引導(dǎo)農(nóng)民向居民的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變作為重點，不斷加大宣傳引導(dǎo)，幫助他們逐步轉(zhuǎn)變生活方式和生活理念，從而更好地適應(yīng)社區(qū)生活，從思想深處解決“樓頂養(yǎng)豬、綠化帶種菜”和“上樓致貧”等問題。又如，加大法治宣傳力度，強化依法辦訪，制定實施了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序?qū)嵤┺k法》《進(jìn)京非訪人員監(jiān)所教育疏導(dǎo)轉(zhuǎn)化辦法》等制度規(guī)定，促進(jìn)信訪工作步入法治化軌道，引導(dǎo)群眾合理合法表達(dá)利益訴求。二要強化矛盾排查。本著“發(fā)現(xiàn)得早、化解得了、控制得住、處理得好”的原則，超前做好矛盾排查化解工作，做到早發(fā)現(xiàn)、早介入、早調(diào)處，把問題消除在萌芽狀態(tài)。比如，寶坻區(qū)在實施寶坻新城城中村和平房宿舍區(qū)改造工作中，把可能引發(fā)矛盾的問題提前想到位，圍繞還遷方式、還遷地點等敏感問題，本著最大限度為群眾著想的原則，提前制定好實施方案，避免了問題的發(fā)生。目前，已完成對城中村14078戶和平房宿舍區(qū)4568戶的丈量評估工作，其中未發(fā)生一起信訪事件。又如，將網(wǎng)上留言辦理作為發(fā)現(xiàn)化解矛盾糾紛的重要途徑，2014年受理網(wǎng)民留言293件，對所涉及的問題全部依法、及時、穩(wěn)妥地予以處理和回應(yīng)，獲得“全國網(wǎng)民留言辦理工作先進(jìn)單位”稱號。三要強化源頭預(yù)防。鄉(xiāng)村治理工作的重心在源頭，若將源頭抓好了，就會產(chǎn)生事半功倍的效果，所以要注重強化“預(yù)防高于處置”的理念，抓好源頭機制建設(shè)。為此，寶坻區(qū)實行了村級事務(wù)“六步?jīng)Q策法”、村章街鎮(zhèn)代管、村級財務(wù)公開等機制，從源頭上避免了一些問題的發(fā)生，村級矛盾糾紛數(shù)量逐年下降。

3.由運動式治理向常態(tài)化治理轉(zhuǎn)變。一直以來，運動式突擊、臨時性迎檢是各類社會管理活動，包括鄉(xiāng)村治理活動最常用的方式。特別是在重要節(jié)點及維穩(wěn)等“時間緊、任務(wù)重”的治理工作中，常常采取“人看人、人盯人”，不惜一切代價把重點人穩(wěn)控在當(dāng)?shù)氐耐粨粜浴⑴R時性措施。運動式治理雖然在短期內(nèi)能產(chǎn)生立竿見影的效果，但只是實現(xiàn)了表面上的剛性穩(wěn)定，長遠(yuǎn)看可能會激發(fā)更嚴(yán)重的沖突。而常態(tài)化治理模式則是穩(wěn)健進(jìn)行的有效管理活動，有利于保證社會長期向健康有序的方向前行，應(yīng)該成為推進(jìn)新形勢下鄉(xiāng)村治理工作的努力方向。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理常態(tài)化，一是要有常態(tài)化的治理平臺；二是要有常態(tài)化的治理力量；三是要有常態(tài)化的治理機制。在這方面，寶坻區(qū)實行的“一村一站一助埋”新模式，就是一個有益嘗試。在全區(qū)755個行政村全部設(shè)立了村級綜合服務(wù)站，在硬件上確保做到“六個有”：有一個固定場所、有一部電話、有一本登記簿、有一套制度、有一張綜合聯(lián)系卡、有一系列辦事指南，解決了治理平臺的問題。每個村安排1-2名街鎮(zhèn)機關(guān)干部擔(dān)任村級事務(wù)助理，入村與村干部以及大學(xué)生村官共同開展工作，解決了治理力量的問題。明確服務(wù)站職責(zé)，實行“三包”，即包教育、包發(fā)展、包穩(wěn)定；“四保”，即保證方針政策貫徹落實、保證重點工作如期完成、保證熱點難點問題及時妥善解決、保證黨員干部不出問題，解決了治理機制的問題。實施這一常態(tài)化治理模式，一方面，通過為村民開展“零距離”服務(wù)和代辦服務(wù)，讓群眾省心、省時、省事。另一方面，開展經(jīng)常性走訪群眾工作，及時發(fā)現(xiàn)隱患，主動當(dāng)好群眾糾紛的“說合人”，避免了問題積累和矛盾激化；通過村級事務(wù)助理與村干部共同工作、加強監(jiān)督，規(guī)范了村干部的用權(quán)行為，有效地減少了干群矛盾的發(fā)生，提高了鄉(xiāng)村治理的實際效果。

4.由側(cè)重客體治理向鄉(xiāng)村自主治理轉(zhuǎn)變。“公眾參與”是有效進(jìn)行社會治理的基礎(chǔ)和社會治理取得良好效果的前提。必須切實加強對鄉(xiāng)村自治工作的引導(dǎo)和管理，努力探索一條鄉(xiāng)村自治的有效途徑，提高自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督的能力。重點是要發(fā)揮好“四個作用”：一是發(fā)揮好村民的主體作用。按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與的原則，廣泛吸納村民群眾參與到農(nóng)村社會管理工作中來，增強他們的主人翁意識，提高其參與民主活動的積極性和主動性。比如，寶坻區(qū)實行了以“村級民主協(xié)商議事會”為主要方式的農(nóng)村基層協(xié)商民主制度，鼓勵農(nóng)民群眾直接參與到村級重大事務(wù)中來，全體村民、各利益群體都有機會和渠道發(fā)表意見、提出建議，真正實現(xiàn)了“讓民做主”。比如，出臺了《關(guān)于組織動員社會力量參與化解信訪突出問題工作的實施意見》，引導(dǎo)村民參與信訪問題的解決。二是發(fā)揮好“鄉(xiāng)賢”的引領(lǐng)作用。鄉(xiāng)村精英人士大多受村民的尊重、關(guān)注與信任，他們的行為模式、價值觀念對村民具有較強的示范號召效應(yīng)，要充分發(fā)揮精英人士的參政議政作用，鼓勵他們?yōu)椤傲舻米∴l(xiāng)愁”貢獻(xiàn)自己的力量。比如，寶坻區(qū)周良街道在各村組建了老干部、老黨員、老模范、老教師、老軍人“五老”議事會，參與村級事務(wù)管理，取得了很好的效果。三是發(fā)揮好村規(guī)民約的教化作用。村規(guī)民約作為村民共同認(rèn)可的“公約”，在鄉(xiāng)村治理中往往能起到很好的約束作用。比如，寶坻區(qū)部分村莊制定的《村莊街道衛(wèi)生保潔制度》《花草樹木管理規(guī)定》《家庭養(yǎng)犬管理辦法》《村紅白事簡辦規(guī)定》等制度規(guī)定，均得到較好執(zhí)行，促進(jìn)了鄉(xiāng)村自治。四是發(fā)揮好社會組織的協(xié)同作用。農(nóng)村是一個“熟人”社會，群眾性社會組織對農(nóng)民有很大的影響力和號召力。要充分利用好農(nóng)民合作社等社會組織扎根民間、貼近民生的特點，把它作為協(xié)助政府解決民生問題的一個有效載體，成為解決社會矛盾的“稀釋劑”和維護(hù)穩(wěn)定的“減壓閥”。

總之，要通過不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機制，努力推動實現(xiàn)矛盾糾紛化解好、社會治安秩序好、基層基礎(chǔ)建設(shè)好、鄉(xiāng)風(fēng)文明倡導(dǎo)好、人民群眾口碑好的“五好”目標(biāo)，促進(jìn)社會更加和諧、人民更加幸福。

課題組組長：王寶雨

課題組成員：田壽濤 敖立功 楊洪躍

陳 宇

指導(dǎo)教師：任春峰 張 勇

責(zé)任編輯：朱 健