基于交通文化的國外大城市擁堵治理策略

熊兵 成驍杰

2015年4月15日，全球著名導航服務商荷蘭Tom Tom公司發布了全球城市擁堵排名，我國有重慶、天津、北京、廣州等十個城市進入前三十名。根據報告，如果單獨將城市高速公路進行排名，北京和上海擁堵指數分別為全球第六和第七。此外，重慶的早高峰擁堵指數達到82%，位列全球第二。

交通擁堵問題近年來成為阻礙我國大城市發展的主要因素之一，在探索城市交通擁堵解決之道的過程中，我國也付出了不少努力。國務院發布的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》將“緩解大城市交通擁堵問題”列為發展現代綜合交通體系亟待解決的“三大熱點問題”之一。從我國大城市交通擁堵治理的實踐層面來看，針對交通擁堵問題，許多大城市的治堵方式一般包括：依靠硬件建設，如增加道路供給、完善路網結構等；依靠管理手段，如交通需求管理、各類行政處罰條款等；依靠技術手段，如ITS等。這些措施的實施使得各大城市擁堵狀況得到了不同程度的改善，但仍未能從根本上解決交通擁堵問題。從我國大城市交通擁堵治理的研究層面來看，眾多國內學者傾向于從政策、技術和管理等方面考察城市交通擁堵問題的成因及治理對策。

無論從實踐還是從理論研究層面來看，我國交通管理部門和學者在處理城市交通擁堵問題的過程中，較少從文化層面關注和解決交通擁堵問題。事實上，交通擁堵問題是城市化建設進程中的系列問題之一，其形成有著深厚的文化根源。同我國大城市相比，國外很多大城市如倫敦、東京等人口密集程度更高、人均土地擁有面積更少、機動車保有量更多，但其交通擁堵程度卻遠遠低于我國，所以交通擁堵治理并非僅僅是簡單處理機動車保有量與道路供給關系的問題。我們必須看到在國外大城市交通擁堵治理措施中貫徹的文化策略，從交通文化的角度研究國外大城市的治堵經驗，才能為我國解決城市交通擁堵問題提供新的思路。

進入新世紀，特別是自我國加入世界貿易組織以來，在城市發展和交通建設的全球性比對中，我國在交通領域的文化性缺陷開始顯露。為了更切合交通行業的特點，筆者在以交通文化為視角考察擁堵治理措施時，將交通文化分為交通物質文化、交通制度文化和交通精神文化三個層次。正如交通部科技司在《對交通文化建設的思考》一文中指出的，交通行業在交通實踐過程中產生的物質、制度和精神文化處于不同層次，相互關聯并共同構成交通文化。

物質文化是人類在生存和發展過程中創造出的物質產品，如各類物質文化景觀、生產工具等。那么，交通物質文化則是指交通發展過程中，人們所創造出來的與交通有關的實物形態，包括交通基礎設施、交通工具和交通技術等，它屬于交通文化的外部層面，承擔著協調交通系統與環境關系的功能。交通物質文化最容易被人們理解和接受，如直觀的道路、車輛等。制度文化則是人類為生存和發展創造出的規范體系。由此推之，交通制度文化則是指人們為了滿足交通發展的需要而創造出來的協調交通參與者之間關系的各種準則，最直接的體現是通過交通法律法規、交通政策等措施進行的路權分配。精神文化是人類在從事物質文化生產基礎上產生的各種意識觀念形態的集合。在不同的生產實踐領域，具體的物質文化所產生的精神文化不同，因此對精神文化的內涵界定也不同。在交通領域，交通精神文化主要是指交通參與者自身的意識觀念形態，具體包括交通參與者的交通知識、交通理念以及社會心理狀態等。

在長期的城市交通擁堵治理過程中，大多數交通建設和管理部門往往首先注重增加道路承載能力的供給。但道路供給的增加只涉及到交通建設的物質方面，與交通物質文化建設還有差距，而更為抽象的交通制度文化和交通精神文化則因為不易被交通管理者和交通參與者理解，因此在交通建設和發展的過程中較少被注意。之所以出現許多城市在治理擁堵的過程中越治越堵、治理成效不明顯的現象，一個重要的原因在于忽視了交通文化。首先，交通物質文化不僅僅是完善交通硬件，而且還承擔著協調交通系統與環境關系的功能。進一步來說，交通硬件是一種資源，交通擁堵的產生還在于資源分配的不合理。因此，在治理擁堵的過程中如何處理道路資源的分配問題、如何處理交通參與者之間的關系以及如何改變交通參與者的交通消費觀念成為解決問題的關鍵。這就需要借助交通文化中制度層面的交通法規、交通語言以及精神層面的交通理念和意識等，并配合物質層面與城市環境相匹配的交通基礎設施建設和技術手段措施，才能最終治理好大城市交通擁堵的問題。

1.交通物質文化策略。現代城市軌道交通集軌道、大容量車廂以及提速和控制技術于一身，是現代化的交通基礎設施、交通工具和交通技術的有機結合，是最能體現交通物質文化要素的實物形態。國外各大城市在發展交通、解決交通擁堵問題的過程中，無不重視發展以軌道交通為主體的公共交通體系。

首先，國外許多大城市在發展城市軌道交通時，充分考慮了交通系統與城市整體環境及城市特點的結合。軌道交通容量大、運行效率高、安全性強且費用低，適宜高密度人口的城市采用。如果不考慮這些特點，不僅不能提高交通效率、給居民帶來實際的便利，而且還會出現運營虧損的后果。以歐洲城市為例，歐洲許多大城市都建立了完善的軌道交通系統，其中以效率最高的地鐵為主；有軌電車作為地鐵系統的補充，在中小城市運營較多，同時有軌電車具備傳統電車缺乏的性能和舒適性，加上其建設和運行費用遠低于地鐵，因而在歐洲城市中廣受歡迎；城際快速列車則成為連接歐洲各大城市以及中心城市與衛星城的大運量、快速鐵路客運方式。歐洲各大城市通過以上交通方式，形成了完善的軌道交通網絡，提高了城市交通運行效率。

日本東京多年來一直致力于發展軌道交通體系，目前東京都市圈（包括東京都、崎玉縣、千葉縣、神奈川縣；總面積達13400平方公里，占全國面積的3.5%；人口則多達4000多萬人，占全國人口的1/3以上）擁有地鐵線280多公里，城際鐵路接近3000公里。每天軌道交通承擔的旅客量達到2000多萬人次，占東京城市圈總旅客人次的86%。在東京市中心的早高峰時段，軌道交通承擔了客運總量的96%，遠高于私家車承擔的客運量。

此外，發展軌道交通除了和城市特點相匹配外，還要同居民需求相結合。居民在出行過程中考慮的最重要因素是交通的便捷性，因此實現軌道交通與其他交通方式之間的便捷換乘成為了讓居民更多地選擇軌道交通的關鍵。在新加坡，政府通過為居民創建地鐵或輕軌主線與公交車和出租車輔線之間的便捷換乘條件，來鼓勵人們使用公共交通工具。在地鐵或輕軌站，設有大型的公交車換乘站，方便地鐵與公交車之間的換乘；在居民區，為了避免乘客受日曬雨淋之苦，政府建有專門的遮陽棚通往居住區；同時，政府還在地鐵站附近修建大型商場、影院和小吃街，以鼓勵居民選擇軌道交通。

大力發展軌道交通體系是國外大城市為解決城市交通擁堵問題普遍采用的交通物質文化策略，集中體現在政府將城市規劃、住宅以及交通基礎設施和交通工具等物質文明成果進行整合與統籌。如今，軌道交通的發展受到世界各大城市的青睞，我國一、二線城市也逐步吸收借鑒這種有效經驗，以應對城市化進程中日益嚴重的交通擁堵問題。

2.交通制度文化策略。交通制度文化的目標是協調交通參與者之間的關系，保障各類交通參與者的交通道路權利。因此，國外大城市十分注重從制度上保障道路的合理分配使用。在步行、自行車、小汽車以及公共交通等各類交通方式中，小汽車運行所需要的人均道路面積和停放面積最高，大大降低了城市交通效率。因而，國外大城市制定了諸多政策措施以限制小汽車的使用，從而減少公共交通被私人交通過度侵占的現象。

首先，通過一系列政策限制私人小汽車的擁有。新加坡是世界上汽車密度最大的國家之一，是日本的兩倍。但新加坡市中心道路基本無堵車現象，這得益于其通過車輛數年度配額制度和擁車證這兩項措施限制私家車的擁有量。新加坡政府從上世紀90年代初開始實施車輛數年度配額制度，每年政府都會根據實際情況制定小汽車配額。政府根據配額進行每月公開招標，居民只有通過競拍的方式購買擁車證之后才能購買新車。擁車證因價格昂貴和有限的有效期（一般為10年），居民要想擁有小汽車需要付出高昂的代價。車輛數年度配額和擁車證兩項舉措有效限制了新加坡小汽車的數量，其小汽車保有量年增長率低至3%。

其次，通過道路收費政策或停車管理手段，減少私人小汽車的使用，以控制大城市市中心的車流量，保障交通通暢。目前實施道路收費政策最成功的國外城市是倫敦和新加坡。以倫敦為例，該城市從2003年開始實施道路擁擠收費政策。政府劃定市中心的一定范圍為收費區域，在規定時段內對進入該區域的私人汽車進行收費，對公交車、消防車、出租車、事故車輛、緊急救援車輛以及殘障人士和領取社保金的人員駕駛的車輛則實行免費。道路收費政策為倫敦市緩解交通壓力作出了巨大的貢獻，自該政策實施以來，收費區域交通總量減少了16%，擁擠度下降了40%，公共交通出行比例和運營效率都得到了不同程度的提高。

通過從政策、制度上限制以小汽車為代表的私人交通，保障更多的居民享受城市公共交通帶來的便利，有效提高了城市交通的運行效率，保障了城市道路通暢，是不少國外大城市為我國解決擁堵問題提供的有益經驗。

3.交通精神文化策略。在交通文化的三個組成部分中，交通精神文化是交通文化的靈魂，主要通過對交通參與者的觀念和行為的改變，達到對城市交通量的控制，緩解城市交通擁堵，提高交通效率。到目前為止，“綠色交通”理念是歐美國家特別是歐洲各大城市最成熟的交通精神文化策略。

“綠色交通”理念的提出最早是為了促進城市的可持續發展，包括緩解城市交通擁堵、節約使用能源和保護環境三個方面的內容。居民通過改變自己的交通消費觀念，規范自身交通行為，達到緩解城市交通擁堵、減少環境污染和節約利用資源的目的，從而建立可持續的城市交通體系。到目前為止，不少國外大城市都建立了符合城市發展特點的綠色交通管理體系，如新加坡政府專門制定了發展綠色交通的政策法規，法國巴黎也發起過旨在鼓勵居民采用綠色交通方式的交通革命等。

“綠色交通”理念發揮治堵功能首先在于改變居民的交通消費觀念。歐洲許多大城市基于這一點，在居民群體中宣傳“綠色交通”理念，鼓勵居民在中、短距離出行時選擇步行或騎自行車的交通方式，減少城市交通壓力。2002年在布魯塞爾舉辦的第一屆歐洲交通周活動，其目的就在于倡導包括步行、自行車和公交等在內的綠色交通方式，從而達到城市交通的可持續發展。到目前為止，歐洲共有1000多個城市簽署了“綠色交通”宣言并參與到該活動中。

哥本哈根最早啟動了“城市自行車”計劃，政府在市區投資興建數百個自行車自取點。居民在取用自行車時將一枚20克郎硬幣放置在自行車鎖扣內，用完后只要將自行車放回任意指定地點即可取回硬幣。此后，類似“城市自行車”計劃的“綠色出行周”活動也廣受丹麥各大城市居民的歡迎。“綠色出行周”活動除了為普通居民提供免費的日常交通服務外，也逐步推廣到其他領域，政府、公司及各大火車站都相繼推出了自行車服務方案，將該活動推向了高潮。2007年巴黎市政府也引進了類似“城市自行車”活動的居民交通服務計劃，通過免費的自行車服務減輕市區交通壓力和尾氣污染。

“綠色交通”理念之所以能夠成為歐洲眾多大城市治理交通擁堵和產生環保效益的交通精神文化策略，其根本在于“綠色交通”理念能夠轉化成為居民的自覺行為，即讓參與到綠色交通活動中的居民自覺認識到自身交通消費觀念的改善對于交通行為的改變和城市交通效率的提高有著重要的作用。

總之，城市交通擁堵治理是一個系統工程，交通文化建設是其中不可缺少的一環。近年來我國在大城市交通擁堵治理的過程中，不斷引進國外治堵技術和管理方式，學習治堵經驗，但收效甚微，出現越治越堵的現象，這和我國在城市建設過程中忽視交通文化的建設不無關系。在大城市治堵過程中，我們必須透過國外治堵經驗中的硬舉措看到隱含在其中的文化軟策略，同時兼顧我國各大城市獨特的交通文化，才能取得治堵的實效。

文章來源：《長沙理工大學學報》2016年第1期

作者單位：武漢理工大學

責任編輯：雙艷珍