基于公平視角下的養老保險制度并軌改革

（1.廣西大學，廣西 南寧 530004；2.廣西國際商務職業技術學院，廣西 南寧 530007）

【摘 要】養老保險是社會保障制度中最重要的安排，它的改革成敗直接決定著整個社會保障制度改革的成敗。取消養老金“雙軌制”，建立統一的社會養老保險制度是我國經濟改革取得的又一重要成果。機關事業單位的工作人員將從完全依賴財政統籌轉變為自行繳納社會養老保險，從財政養老轉向社會養老。養老保險制度并軌后，公職人員將和企業職工實行相同的養老保險制度，它充分體現了我國社會養老保障制度改革的基本方向：第一，公平，第二，可持續。文章分析了目前我國養老保險“雙軌制”的弊端，并對養老保險制度并軌改革進行展望。

【關鍵詞】養老金；替代率；并軌

【中圖分類號】F842.6 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2016）03-0159-03

0 引言

養老保險是社會保障制度的核心內容之一，也是涉及面最廣，老百姓需求最迫切的社會保障項目。社會養老保險對任何一個國家而言，都是最大的社會資源配置問題。中國擁有全球最龐大的老年人口，在如此嚴峻的老齡化壓力下，凡是涉及社會養老保險制度的每一次改革，都牽動著全社會最敏感的神經。因此可以預見，社會養老保險制度將成為未來中國最重要的改革課題之一。

1 養老保險“雙軌制”的弊端

中國長期實行是“雙軌制”的社會養老保險制度，即不同的群體實行不同的養老金管理方式，享受不同的養老待遇，主要體現在城市居民與農村居民，機關事業單位公職人員與企業職工在退休后領取的養老金水平存在明顯差別。盡管改革開放以來，政府對社會養老保險制度細則有過多次修訂，但是城鄉之間、城市內部不同就業人群之間巨大的養老待遇鴻溝仍然存在。例如，機關事業單位公職人員和企業人員享受2種截然不同的養老保險制度。具體表現在以下3個方面：一是統籌辦法存在差別，即機關事業單位公職人員的養老保險由財政統一籌資，企業人員工作期間由所在單位和職工本人按一定比例從工資中繳納；二是支付渠道存在差別，機關事業單位離退休人員由財政統一支付，而企業退休人員從自籌賬戶上支付；三是退休后享受的待遇存在差別，即機關事業單位的養老金標準遠遠高于企業退休人員。

就養老金替代率（按參保人員退休后領取的養老金與其在職時的工資收入之比計算）而言，在社會養老保險“雙軌制”下，機關事業單位實行財政包攬的養老制度，公職人員的養老金平均替代率已經超過80%，但企業退休人員的養老金替代率卻呈現逐年走低的趨勢，從改革開放之初的60%多降至現今40%左右的低水平。由于機關事業單位的公職人員工作期間的平均工資高于企業從業人員，加上公職人員與企業從業人員退休后養老金的替代率也存在顯著差別，因此造成了不同組織的人均養老金水平差距日趨擴大。

從表1可以看出，2002—2013年間國家機關、事業單位與企業之間的人均養老金存在明顯的差距，國家機關屬于養老待遇最好的社會群體，企業從業人員處于最底層，事業單位處于中間位置。這樣有失公平的分配制度，引起了企業從業人員的強烈不滿與抗議。如何消除社會養老保險“雙軌制”帶來的問題，實現公平的社會保障制度，已經成為中國經濟社會改革中備受關注的重大民生問題。

2 養老保險制度并軌改革的展望

2015年1月，國務院正式印發了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（簡稱《決定》），該決定自2014年10月1日起開始實施。改革方案明確表示，中國將實行個人賬戶與社會統籌相結合的基本養老保險制度，個人繳費比例為本人繳費工資基數的8%，而單位需要繳納員工個人繳費工資基數之和的20%。此《決定》的實施，意味著全國4 000多萬機關事業單位的工作人員將從完全依賴財政統籌轉變為自行繳納社會養老保險，從財政養老轉向社會養老。養老保險制度并軌后，公職人員將和企業職工實行相同的養老保險制度，今后這2個群體的養老待遇差距也會逐漸縮小。

2.1 國家機關與事業單位的養老制度必須同步并軌

國家機關是指政府為行使其職能而專門設立的，行使國家權力和國家管理職能的各種組織機構，可以分為中央和地方兩大類組織。從社會學上講，國家機關，即國家政權機關，它主要包括各級權力機關、行政機關、司法機關及軍隊中的各級機關。在我國，由于中國共產黨處于執政黨的地位，《憲法》明確規定中國共產黨在國家事務中居于領導一切的主導地位。因此，從廣義上講，中國共產黨的各級機關都應該納入國家機關的范疇。在我國，事業單位一般是指受國家行政機關領導，不進行物質生產，沒有營業收入、所需經費由公共財政支出，主要提供文化、衛生、教育、科技等領域活動的非物質生產和勞務服務的社會公共組織。與企業相比，國家機關、事業單位主要有以下2個特征：第一，不以盈利為目的；第二，主要依靠公共財政維持正常運轉。2008年，國務院將重慶、廣東等地作為試點進行事業單位養老保險體制改革，引起事業單位養老待遇降低的擔憂，導致出現不少職工提前退休的現象，導致這次試點沒有取得預期的效果。因此，國家機關和事業單位同步并軌，可以避免不必要的負面影響，防止國家機關與事業單位之間養老待遇出現新的差距，減少改革的阻力，有利于新舊制度的銜接及平穩過渡，保證代際公平。

2.2 逐步提高企業退休人員的養老金替代率

4 000多萬機關事業單位的工作人員自行繳納養老金后，必定能擴大基本養老保險基金的資金來源，解決部分養老金缺口問題。但是，企業退休人員養老金替代率長期偏低，有學者指出我國企業退休人員的養老金替代率已經遠低于《社會保障最低標準公約》規定的55%的最低替代率，目前還只有40%左右。這意味著，企業職工養老金不到其在職時工資收入的一半，企業職工退休后的生活水平必然會出現大幅度下降。而且，近年來受通貨膨脹、利率降低等不利因素的影響，如何保障老年人口的基本生活需要，減輕家庭養老負擔，已經成為社會普遍關心的民生難題。替代率是目前國際上通用的衡量養老金水平的一個重要指標。因此，政府有必要出臺一系列提高企業退休人員養老金替代率的舉措，根據經濟發展的實際情況定期合理調整養老金替代率，讓全體人民共享經濟發展的成果是我國構建和諧社會的一個重要理念和發展方向。

2.3 保證基本養老保險基金的保值增值與可持續支付

全國現在60歲及以上的人口超過2億，約占總人口的15.5%。我國是一個未富先老的國家，又是一個急劇快速老齡化的發展中國家。據專家預測，2020年我國60歲及以上人口占全國人口的比例將達到19.3%，到2050年，比重將提高到38.6%。目前，全國職工養老保險的撫養比為3.04∶1，估計2020年下降到2.94∶1，2050年可能將下降到1.3∶1。這表明，未來我國的養老事業必然要承受越來越大的壓力。基本養老保險基金肩負著保障龐大老年人口的基本生活問題，關于基本養老保險基金的到底是否存在缺口，能否保證長期持續支付等諸多爭論一直不絕于耳。為了應對快速的人口老齡化，平滑代際之間的養老負擔，提高基本養老保險制度的穩定性和可持續支付能力，是當前社會養老保險制度改革中最為關鍵的環節。但是，隨著覆蓋城鄉的社會保障體系不斷完善，養老保險基金的積累快速增加，過去政策規定的購買國債、銀行存款等投資方式已經不能滿足養老保險基金保值增值的需要。為此，必須在加強養老保險基金管理的同時，加快完善養老保險基金投資政策，拓寬投資渠道，積極穩妥地開展養老保險基金的投資運營，實現養老保險基金的保值增值。這不僅有利于增強養老保險制度的吸引力，調動國民參保的積極性，擴大參保覆蓋面；更有利于拓寬基金來源，增強養老保險基金的支付能力，促進養老保險制度的可持續發展。2015年8月，國務院正式發布《基本養老保險基金投資管理辦法》。該辦法明確規定養老保險基金實行中央集中運營、市場化投資運作，由省級政府將可投資的養老保險基金歸集到省級社保專戶，統一委托給經授權的養老保險基金管理機構進行投資運營。雖然，養老保險制度并軌改革為基本養老保險基金注入了新的資金來源，極大地減輕了財政支出的壓力；但是，考慮到我國資本市場不規范、風險較大及缺乏專業化投資機構、流動性支付需求大、參保人的承受能力不高等各種因素，政府應該借鑒發達國家的成功經驗，謹慎投資運營，注意防范市場風險，在確保資金安全的基礎上，實現多元化投資，提高其投資回報率。

養老保險是社會保障制度中最重要的安排，它的改革成敗直接決定著整個社會保障制度改革的成敗。人力資源和社會保障部已經明確表示，我國社會養老保障制度改革基本的方向：第一，公平；第二，可持續。取消“雙軌制”，建立統一的社會養老保險制度是我國經濟改革取得的又一重要成果。它在保證機關事業單位退休人員養老金水平基本穩定的同時，逐步縮小機關事業單位和企業退休人員之間的養老金差距，充分體現了公平、公正的分配原則。

參 考 文 獻

[1]葉子榮.公共經濟學[M].北京：清華大學出版社，2010.

[2]蘇宗敏，王中昭.人口老齡化背景下中國基本養老保險支出水平的探析[J].宏觀經濟研究，2015（7）：59-64.

[3]薛惠元，宋君.機關事業單位養老保險改革降低了工作人員的養老待遇嗎？[J].經濟體制改革，2015（6）：177-184.

[4]盧自華.中國轉型期基本養老保險分配效應研究[M].北京：經濟科學出版社，2010.

[5]劉玉紅.國外基本養老保險基金投資管理經驗及借鑒[EB/OL].http：//www.sic.gov.cn/News/456/5726.htm，2015-12-21.

[責任編輯：高海明]