新型城鎮化進程中農村生活垃圾處理的公共服務供給模式研究

馬文宇

摘 要：我國正處于新型城鎮化和社會轉型的關鍵時期，一方面經濟快速發展，另一方面矛盾迭生。反映在農村的現代化進程中的一大突出問題就是生活垃圾處理的公共服務供給不足，垃圾成堆無人管理，垃圾處理基礎設施不完備，維護不及時。

在新型城鎮化的背景下，從公共服務供給的角度解析這一難題，尋找解決方案。首先應創新服務供給模式，加快建立市場化的垃圾處理投資機制，逐步推行農村生活垃圾處理收費制度；積極推動農村生活垃圾處理的服務外包和BOT模式；建立農村環境治理的綜合性考核體系，改變傳統的自上而下的考核模式；創新政策工具，鼓勵農民從源頭上進行垃圾分類化投放。

關鍵詞：新型城鎮化；農村垃圾處理；公共服務供給

1 問題的提出

新型城鎮化是“以人為中心”的城鎮化，生態、宜居是新型城鎮化建設的題中應有之意。生活垃圾處理是生態、宜居的重要內容，也是環境保護的重要組成部分。在青島市建設幸福宜居城市的背景下，農村生活垃圾高效處理也尤為重要。

但在農村經濟發展和城鎮化兩種力量的推動下，農村生活垃圾處理仍面臨著新的問題：一方面，生活垃圾呈現總量增長趨勢，傳統的垃圾處理模式對現有垃圾量的承載能力明顯不足，；另一方面，隨著城鎮化進程加快，統一的垃圾處理模式已不適應多元城鎮化發展模式的需要。

本文從公共服務供給模式契合城鎮化發展模式的基本邏輯出發，以青島市多個鄉鎮的實證調研為基礎，管窺新型城鎮化進程中農村生活垃圾處理的服務供給模式、供給績效及其現存問題，深入分析服務供給模式對生活垃圾處理績效的影響機制；在借鑒發達地區農村生活垃圾處理公共服務供給經驗的基礎上，提出適應多元化城鎮化發展模式的農村生活垃圾處理模式，并提出對策建議。

2 文獻綜述與研究方法

2.1 文獻綜述

國內生活垃圾處理問題的研究多集中于城市生活垃圾處理，涉及農村生活垃圾處理的文獻數量較少。CNKI中文數據庫中，主題含有“農村生活垃圾處理”的學術論文共有302篇，但其中關于“農村垃圾處理服務供給”的相關CSSCI及核心期刊數量較少。技術領域的研究方面，趙晶薇（2014）等學者認為基于“3 R”原則，即垃圾處理的減量化、資源化和生態化的垃圾處理是今后農村生活垃圾處理方式的正確方向。在此基礎上，處理好政府、市場和村民間的關系，是真正解決日益嚴重的“垃圾圍村”問題的有效途徑。經濟領域的研究集中于農村生活垃圾處理的融資模式（劉大正2007等），但對融資模式如何影響生活垃圾處理績效的研究尚待深入。公共領域的研究主要包括一是對農村生活垃圾處理公共服務性質的探討。如，劉陽（2010）從政府責任視角探討農村生活垃圾處理問題。二是對農村生活垃圾處理服務供給影響因素的探討（葉春暉2007），但對服務供給模式與服務績效間的關系的研究尚顯不足。但公共領域的研究中理論研究較多、實證研究較少，定性研究較多，定量研究較少。

國外生活垃圾處理的研究主要表現出兩大特點：一是重視生活垃圾處理作為公共服務的本質，并注重探討公共服務供給模式對垃圾處理績效的影響機制。如奧斯特羅姆（2008）專門探討了地方政府治理模式對垃圾處理等公共服務供給績效的影響，并提出小范圍內的社會自主治理體制下生活垃圾處理比大城市管理模式的效率更高。二是技術領域的研究重視對無害化和資源化的研究。如hake（2009）研究了垃圾處理中資源循環利用問題，提出垃圾分類處理是兼顧垃圾處理無害化和資源化的重要途徑。

概言之，國內研究中，對公共服務供給模式與垃圾處理績效間的交互作用關系，公共服務供給模式與城鎮化發展模式契合的研究尚待深入。特別是，實證和量化研究亟待加強。國外研究中對公共服務供給模式與垃圾處理績效之間交互作用關系的研究可以為本課題研究提供方法論的借鑒。

2.2 研究方法

本文通過搜集大量的文獻資料，堅持理論與實踐相結合，實證研究和規范研究相結合，從我國農村的實際出發，系統介紹了農村垃圾污染的現狀并試圖找到解決方法。

2.3 城鎮化模式與農村生活垃圾處理公共服務供給模式之間的關系

近年來我國城鎮化進程主要沿著兩類路徑推進：一類是以工業化和商業化直接推動城鎮化發展的路徑。在這類城鎮化路徑中，工業化和商業化后生活方式和公共服務供給方式等方面的城鎮化程度迅速提升，農村生活垃圾處理問題迅速轉化為城市生活垃圾處理問題，且往往處理績效顯著。為此，本課題不將此類城鎮化路徑中生活垃圾處理問題作為研究內容。另一類城鎮化路徑主要包括“郊區城鎮化”、“城中村改造”、“村改居”三種模式。本課題所要集中探討的正是這三種模式下，農村生活垃圾處理的服務供給模式問題。

青島市黃島區經歷了經濟技術開發區建設、膠南市與黃島區合并，以及西海岸經濟區獲批等過程，其城鎮化進程完整的包含了“郊區城鎮化”、“城中村改造”、“村改居”三種主要模式，具有典型的研究意義。課題在廣泛調研青島市的整體情況，城陽、嶗山、黃島區等中觀情況基礎上，進一步聚焦黃島區，選取黃島區市容環境綜合整治行動工作指揮部、區環保分局、區城管局，長江路街道、靈山衛街道、海青鎮、大村鎮，王家港社區、花科子村、西南村等部門、街道（鄉鎮）和社區（村），做微觀層面的調研。

3 青島市新型城鎮化進程中農村生活垃圾處理中的現存問題

3.1 有限的處理能力無法應對垃圾增量和復雜化趨勢的挑戰

近年來，隨著農村經濟社會發展和農民生活水平提高，生活垃圾呈現總量集聚增長。在調研走訪中，黃島區長江路街道花科子村委會工作人員表示，近幾年花科子村正在建設新村，施工過程中產生的建筑垃圾混入生活垃圾的現象較為普遍，為垃圾分類投放和處理帶來較大壓力。

與此同時，目前我市的農村生活垃圾處理供給能力卻相對有限。在財政投入方面，農村稅費改革以后，地方政府財政收入面臨巨大壓力，鄉鎮政府財力下降，根本無法滿足農村地區快速增長的公共物品和服務的需求。從收集環節來看，很多村的垃圾箱分布較為稀疏，不能為村民投放垃圾的提供足夠的便利，這也是導致農村垃圾隨意丟棄的重要原因之一。從運輸來看，鄉鎮政府由于財政限制，很難配備足夠數量的運輸車，往往導致垃圾運輸不及時。從集中處理環節來看，我市現有的垃圾處理廠十分有限，也無法滿足集中、無害化垃圾處理的要求。

3.2 單一的服務供給模式不能適應多元化的城鎮化發展模式

從融資模式來看，我市農村生活垃圾處理的財政來源仍集中于政府，即“政府主導、合理分擔”的思路，“縣（區）財政補助一點、鎮財政出一點、村級投一點”的原則，區、鎮（街道、區）、村分級投入的資金支持機制。這種財政支持機制的問題在于，農村稅費改革以后，地方政府財政收入面臨巨大壓力，鄉鎮政府財力下降，根本無法滿足農村地區快速增長的公共物品和服務的需求。

從生產模式來看，目前我市農村生活垃圾處理仍采用政府主導模式，盡管2013年城陽區政府采用了TOT特許經營模式，將垃圾轉運服務外包給上海中荷環保有限公司，在國內首次實現了大型生活垃圾轉運的市場化運營。但仍處于嘗試探索階段，未形成普遍性和規模。

從評價和監督體系來看，與其他公共服務項目類似，我市的農村市容市貌和衛生環境治理同樣以自上而下的監督和考核機制為主。這種由上級政府提出綜合整治要求，層層向下級政府施壓的方式，表面上似乎起到了督促和激勵作用，但事實上存在著“上級標準是否符合實際”、“要我做，我要做不一致”等弊端。其結果是鄉鎮政府和村委會苦不堪言，但百姓并不買賬。

3.3 “戶分類、村收集、鎮運輸、區域集中處理”機制未形成

按照我市總體要求，應逐步實現“戶分類、村收集、鎮運輸、區域集中處理”的運行機制。但事實上，目前我市農村生活垃圾處理中，這一機制還遠未形成。

首先，從戶分類來看，隨著農村城鎮化建設的加快，農民生活水平的提高，垃圾產生量也隨之加大，但農民的廢品回收意識逐漸下降，廢品回收的品種也越來越少。調研中發現，有55%的居民表示沒有進行過垃圾分類投放，有將近30%的居民表示“不了解”垃圾分類處理的常識。

從區域集中處理來看，多年來垃圾管理工作一直是城鄉分治，由于缺乏城鄉一體的垃圾收集清運處理機制，加之我市具有集中和科學處理垃圾能力的區域并不多，無法滿足全市城鄉垃圾處理的需求，我市遠郊和廣大農村生活垃圾仍停留在鄉鎮處理的階段。

3.4 “資源化、減量化、無害化”的垃圾處理目標遠未實現

通過調研可以看到，目前我市農村生活垃圾處理仍以傳統的填埋為主。垃圾的收集方式仍為混合收集，一些有害物質如干電池等未經分類直接進入垃圾，增加了無害化處理難度。另外，一些可回收資源利用物質也是直接填埋，造成了資源的浪費。

4 創新服務供給模式，提高青島市農村生活垃圾處理績效的對策

4.1 加快建立市場化的垃圾處理投資機制

與其他公共服務相比，農村生活垃圾處理之所以很難吸引企業投資和市場競爭，其根本原因在于傳統的垃圾掩埋、焚燒等處理方式，僅將垃圾作為廢物處理，而不能產生經濟效益，必然也無法提供企業投資和市場競爭的動力。隨著垃圾資源化處理技術的不斷進步，將廢物垃圾變為資源的利潤空間逐漸顯現出來。商機和利潤必然會給企業投資農村生活垃圾處理提供源動力，使生活垃圾處理的市場化投融資機制成為可能。

4.2 逐步推行農村生活垃圾處理收費制度

作為一項準公共服務，生活垃圾處理收費制度在城市早已普及。但為減輕農民負擔，我市政府對農村生活垃圾處理目前仍采取免費服務的方式。這一方面可能因資金短缺而影響農村生活垃圾處理的基礎設施投入，另一方面也影響了農民自覺維護環境的責任感。從長遠來看，推行“誰污染，誰付費”的農村生活垃圾處理收費制度是必然趨勢。

4.3 穩步提升公共財政的投入力度與效率

公共財政仍然是農村生活垃圾處理的重要財政來源。為此，一是要積極爭取將農村生活垃圾處理納入到國家財政預算的支出范疇中，穩步提升農村生活垃圾處理的財政投入力度。二是要進一步明確用于農村生活垃圾處理的財政項目。三是以上述財政項目為依據設立垃圾收運、垃圾處理、設施建設等子項目，做好專項資金使用的監管和績效考核工作，保證資金使用效率。

4.4 積極推動農村生活垃圾處理的服務外包和BOT模式

通過對生活垃圾處理各環節可銷售性分析，又充分考慮農村地區的特殊情況，筆者認為農村生活垃圾處理應采用服務外包和 BOT相結合的公私合作供給模式。收集、運輸環節采用服務外包模式，充分利用民營企業在生活垃圾處理方面的專業技術，并通過招投標形式促進競爭，進而提升農村生活垃圾處理的效率。

垃圾的資源化、無害化處理應采用BOT模式，吸引市場資金的進入，并運用相關政策對該產業的進入、退出和運營進行必要的規制。同時，按照準公共品的標準對特許經營企業給予適當財政補助。此外，按照“誰污染、誰付費”的原則，農村居民在享受生活垃圾處理服務時需要向投資企業支付一定的費用；政府在這項工程中主要擔任監督管理的角色，形成以政府為主導、多個主體參與的農村生活垃圾處理有效供給模式。

5 結論

新型城鎮化是推進我國經濟現代化的重大步驟，我國農村處于新型城鎮化的進程中，農村垃圾處理問題在我國農村普遍存在，農村垃圾處理實現可持續，可循環，可利用是新農村建設的要求。農村的新型城鎮化模式不同，垃圾處理方式不同，城鎮化模式與垃圾處理方式的匹配度也不同，因此對于農村生活垃圾的處理不可一概而論。

參考文獻：

[1]趙晶薇，趙蕊，何艷芬，王森，安勤勤.基于“3R”原則的農村生活垃圾處理模式探討[J].中國人口.資源與環境，2014（S2）.

[2]劉大正.青島城陽農村生活垃圾管理實現“城市化”[N].大眾網，齊魯晚報.

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[4]Vincent A.Ostrom.公共事物的治理之道.2008.

[5]葉春耀.農村垃圾處理服務供給的決定因素分析[J].農業技術經濟，2007（3）：10-16.

基金項目：

項目名稱：新型城鎮化中農村生活垃圾處理現狀及服務供給研究——基于青島市多個鄉鎮的實證調研，編號：201510425061。

青島市雙百調研課題“青島市新型城鎮化進程中農村生活垃圾處理的服務供給模式及其績效研究”，課題編號2014-B-45。