中國化石能源國際合作環境及政策影響因素分析

摘 要：準確掌握國際上化石能源的供求形勢，分析其對我國化石能源政策的影響，有助于更好地利用和開發能源。本文首先分析了近十年間全球主要石油、天然氣、煤炭主產區的資源儲量情況以及生產消費情況，結合我國十年間石油天然氣貿易情況和政策變化，得出應在未來情況下逐步消除原有影響政策制定的相關利益主體所產生的路徑依賴，從而使得制定化石能源政策更加理性并符合我國國情和世界發展的趨勢。

關鍵詞：化石能源；能源政策；國際合作

能源，作為人類生存和發展的重要物質基礎，攸關國計民生和國家安全。現階段，由于世界性的能源消費需求不斷增加，全球能源資源供給長期偏緊的矛盾更加突出，能源資源競爭日趨激烈，再加上全球化石能源結構變化導致的能源供應格局深刻調整，使得全球能源市場波動風險加劇。①

化石能源是一種碳氫化合物或其衍生物。化石能源所包含的天然資源有煤炭、石油和天然氣。它由古代生物的化石沉積而來，是一次能源。化石燃料開發利用過程中會排放溫室氣體，特別是不完全燃燒狀態下，散發出有毒的氣體，但是在目前技術和經濟條件制約下，它仍是人類能源利用中必不可少的燃料。②

近年來，我國油氣需求增長迅速，國內油氣生產難以滿足需求，對外依存度快速上升。與此同時，國際能源市場特別是油氣市場形勢更為復雜多變，美國頁巖氣革命等深刻影響世界能源供需格局，石油天然氣金融屬性逐漸加強，全球能源市場波動風險加劇。分析世界石油天然氣和煤炭的供需形勢及價格走勢，對研究我國“十三五”能源發展形勢具有重要意義。

1 我國石油天然氣國際合作開發現狀

1.1 全球化石主要產區的資源儲量、生產、消費狀況分析

世界石油儲量大于2億桶的國家共有14個國家。這些產油國的資源儲量占到世界石油總儲量的91%，在很大程度上對國際原油市場起到支配作用。這些國家主要分布在北美、中東、西非和中亞地區，各國在資源分布上差別很大，資源儲產比（即儲量按照現有開采水平能夠開采的年限）也有較大差別，既有加拿大、委內瑞拉、伊拉克、利比亞這樣儲產比超過100的資源富足國家，也有美國、中國這樣儲產比在10左右的資源緊缺國家。尤其是相對于其豐富的石油儲量，相差近十倍的儲產比，更顯示出巨大的兩極化趨勢。

世界天然氣儲量大于2萬億立方米的國家共18個。這18個國家的天然氣儲量占世界儲量的90%，其中俄羅斯、伊朗、土庫曼斯坦和卡塔爾四國占據了儲量的68%，這些國家年產量占世界天然氣產量的75%-77%。除美國和加拿大天然氣儲量不高但儲采比較低外，挪威、埃及、中國、印度尼西亞、馬來西亞儲量雖不高但儲采比還在中等水平外，其余各國儲量都極為豐富，這也和過去世界主要使用石油資源有關，天然氣資源作為比石油清潔的替代能源仍處在新開發階段。

世界上主要有9個煤炭儲量在300億噸以上的國家，它們的煤炭儲量之和占到世界煤炭儲量的91%，這些國家中，除了中國由于開采煤炭資源比重較大使得儲產比只有30之外，其余國家的儲產比都高于100。近十年間的消費量顯示除中國的消費量增加外，其余各國的消費量均呈現維持不變或稍有下降的趨勢。

1.2 我國化石能源儲量、生產、消費狀況分析

我國能源資源短缺，常規化石能源可持續供應能力不足。油氣人均剩余可采儲量僅為世界平均水平的6%，石油年產量僅能維持在2億噸左右，石油進口的比重占本國總消費量的73.2%，從總量上來說我國并不能作為石油出口國，卻是絕對意義的石油進口大國。常規天然氣新增產量僅能滿足新增需求的30%左右，煤炭超強度開采，因此擴展海外能源來源就顯得尤為重要。

為了拓寬我國石油進口來源，多年來政府采取了很多舉措：加快西北（中哈）、東北（中俄）和西南（中緬）三大陸路原油進口通道建設，加強配套干線管道建設；適應海運原油進口需要，加強沿海大型原油接卸碼頭及陸上配套管道建設。雖然中國在進口地多樣化上面取得了顯著成績，但是在一些重要的富油國并沒有建立起穩固的石油供應基地，美國、日本等工業化國家的大型石油公司已經控制了這些國家和地區的石油供應。

在非洲，中國以安哥拉、蘇丹和剛果為基地，而從利比亞、尼日利亞和阿爾及利亞的進口相當有限；在中東，中國以沙特阿拉伯、阿曼、伊朗和也門為基地，而探明儲量非常豐富的伊拉克、科威特和阿拉伯聯合酋長國處于美國的壟斷性控制，中國難以取得突破；在歐洲和西半球，中國以俄羅斯和巴西為基地，而對委內瑞拉和哈薩克斯坦關注不夠。由于中國所選擇的石油基地現在大多處在政治不穩定的狀態，所以海外石油供應的不確定性較大。

相對比石油而言，天然氣屬于新型清潔能源，對其的開發使用尚處于起步階段，因此進出口貿易量依然在較低水平徘徊。為了加快推進天然氣資源利用，到目前為止，我國已經加快建設西北（中國—中亞）、東北（中俄）、西南（中緬）和海上四大進口通道，形成以西氣東輸、川氣東送、陜京輸氣管道為大動脈，連接主要生產區、消費區和儲氣庫的骨干管網。

2 影響化石能源政策制定的因素

能源政策，是指與能源供應和能源需求有關的各種政策的總和。其制定目的在于節約和利用能源，對能源的生產和需求進行總體平衡。在我國，能源政策的制定是一個復雜的過程，

能源行業具有影響力的利益主體很多，不僅包括各地方發改委、能源局、各級職能部門和行業協會以及研究機構，還有類似于中石油、中石化、神華、中煤、華能、大唐、國電等具有領導力的行業巨頭。雖然這些利益主體還未完全發育為利益集團，但是已經在某種程度上具備影響政府決策的意愿和能力。他們影響政府決策有四條途徑：一是對決策信息的壟斷；二是對決策內容的自由裁量；三是對決策咨詢的供給；四是通過利益訴求影響政策制定過程。

和石油、天然氣相關的政策由于屬于專業性弱而國家安全影響程度高，在我國一般呈現出顯著的自上而下的特點，即最高層政治領導人為首的政治精英是政策制定過程中最重要的影響因素，可以按照理性框架進行分析，追求利益最大化。相比較而言，由于我國較大的煤炭儲量，以及在目前全球低碳化要求的前提下，與煤炭相關的政策相對屬于專業性強而國家安全影響程度不高的類型，一般呈現出不同政府部門在政策制定過程中尋求妥協和達成一致行為的特點，呈現出更多的政府部門之間談判和交涉的特點以及共識的形成。

3 開展國際能源合作

在現行地質勘察和開采條件下，能夠找到和可供開發利用的資源量并不會發生大的變化，同時對資源的利用率也將保持一定程度的穩定。在這種情況下，為了提供能夠滿足維持我國經濟正常穩步增長所需要的能源，除了需要鼓勵對能源科技增加投入，使推進能源科技不斷創新外，還要努力謀求對外發展。在能源的戰略屬性、政治屬性更加凸顯的今天，各國圍繞能源資源的博弈日趨激烈。在能源資源領域的對外交往中，應體現互利合作、多元發展、協同保障的新能源安全觀，積極參與境外能源資源開發，擴大能源對外貿易和技術合作，構建國際合作新格局。在此過程中應當注意爭取合作、避免沖突，最好的狀態是相容的、超越零合的有序競爭狀態。在現實中最著名的反例是中日在俄羅斯天然氣管道鋪設的線路之爭，由于日本采取零合博弈的思想，使得雙方的競爭陷入惡性循環，結果任何一方都沒有得利。

同時，對外交往也深受國內政治的影響。有研究指出，國際貿易與國內政治聯盟之間的作用方式為：當一國的某類資源擁有相對競爭優勢時會歡迎國際貿易擴張并形成擁護自有貿易的政治聯盟；而一國的某類資源若與他國比較處于弱勢時將優先選擇施加政治力量推動貿易保護。面對發展經濟和保護環境的雙重要求，國家必須采取措施改善能源結構、保持能源價格穩定、保障企業“走出去”、確保穩定供應、來源多元化以及運輸安全。

注釋：

①中國能源局：《中國能源發展“十二五”規劃》，http：//www.nea.gov.cn/2013-01/28/c_132132808.htm。

②國家發展和改革委員會能源研究所：http：//www.eri.org.cn/nykx_list1.php？cid=69。

參考文獻：

[1]BP公司.BP_2030年世界能源展望（2013）[EB/OL].http：//www.nea.gov.cn/2013-01/28/c_132132808.htm.

[2]孫麗娟.國際能源競爭背后的政治學思考[D].陜西師范大學，2007.

[3]何方，姚朋.論和諧社會中官僚制權力對公共決策的良性駕馭[J].江西行政學院學報，2007（7）：11.

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[5]中國能源局.中國能源發展“十二五”規劃[EB/OL].http：//www.nea.gov.cn/2013-01/28/c_132132808.htm.

[6]張仕榮，王瑩.中國能源安全體系的系統科學分析[J].系統科學學報，2008，16（3）：69.

[7]梁勇.對外經濟政策的國內政治因素分析——以中國資本管制政策為例[D].外交學院，2007.

作者簡介：

周彥喆，外交學院教師、中國地質大學（北京）人文經管學院管理科學與工程專業博士生。

課題項目：

本文受外交學院“中央高校基本科研業務費專項資金”資助，項目編號：3162013ZYKD04。