探索鄉鎮委托消防執法模式的實踐與思考

摘 要：文章分析了消防“網格化”監管存在的問題，闡述了開展消防委托執法的可行性和必要性。通過探討民勤縣開展消防委托執法工作的經驗，重點分析了目前委托執法中存在的執法主體、執法人員、執法資格等方面的問題，從編制機構、執法資格、人員培訓、委托執法事項等方面提出了工作對策，為推進消防委托執法提供了有益借鑒。

關鍵詞：公安消防；委托執法；實踐

1 概述

隨著經濟社會的快速發展，城鄉社會多元融合發展進程進一步加快，據統計，截止2015年10月，民勤縣個體工商戶總量已達14052戶，且絕大多數屬于利用臨街鋪面或分布在城鄉結合部、農村地區從事低端生產加工或服務行業的小工廠、小作坊、小餐飲、小旅館等“九小場所”。按照《消防法》的規定，此類場所均屬于鎮街、村（社區）消防安全網格化管理范圍。但受限于現有行政管理體制，鄉鎮政府在開展消防執法監管工作中，只有監督指導權，而無相應行政執法權。這一管理模式造成鄉鎮（街道）在開展消防監督管理工作中存在執法盲區和空白，大量火災隱患未得到有效制止。如何借鑒安監、食藥等部門在委托鄉鎮街道行使行政執法權的經驗做法，建立健全消防安全“網格化”管理機制，努力實現消防警力無增長改善，成為擺在各級公安機關消防部門面前的難題[1]。

2 消防委托執法的概念和構成要件

2.1 委托執法的概念

根據《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國行政處罰法》的規定，委托行政執法是指具有法定職權的行政機關或法律法規授權的組織，依照法律法規的規定，將本行政機關或本單位的行政執法權按照規定程序委托給其他行政機關或符合條件的組織實施的行為。

2.2 委托執法的構成要件

2.2.1 客觀要件

委托機關（公安機關消防機構）和受委托組織（鄉鎮人民政府）本身必須符合法律、法規和規章規定的條件和依據。委托機關必須有法定職權，公安機關消防機構的法定職權由消防法，各省、自治區、直轄市消防條例及公安部的規章設定。委托執法要有法律依據，但現有的法律、法規和規章規定可以委托執法的事項不多，可以提請有地方立法權的人大及常委會和地方政府，通過制定地方性法規和規章，拓展委托執法事項。受委托單位必須符合法定條件，即依法成立、有能力行使執法權的正式工作人員、能夠組織進行相應的技術檢查或技術鑒定。

2.2.2 主觀要件

委托行政機關與受委托機關有一致意思表示，并簽訂書面的委托協議，明確雙方的權利義務關系。委托機關應當梳理本部門可以實施的法律、法規、規章規定的行政許可和行政處罰權等，根據實際工作需要，明確委托執法的具體事項和內容。委托協議簽訂后，委托機關和受委托單位應當將委托機關和受委托機關的名稱、地址、法定代表人，以及委托執法事項、期限和法定依據通過政府門戶網站或報刊等載體進行公告[2]。

3 民勤縣改革鄉鎮消防監管模式的基本情況

3.1 機構設置

2014年，縣機構編制委員會同意在各鄉鎮設立道路交通消防安全管理站，屬于股級建制，與所在鄉鎮社會事業服務中心合署辦公。工作職責為組織開展消防安全宣傳教育，提高轄區內群眾消防安全意識；掌握本轄區的消防安全狀況，建立健全各類消防工作臺賬，及時上報各類信息；分析、研判本轄區消防安全隱患；經常性的開展消防安全檢查。

3.2 人員編制

目前，各鄉鎮道路交通消防安全管理站設有2-3名兼職工作人員，其中站長由分管消防安全工作的鄉鎮政府副職兼任，其余兼職工作人員由鄉鎮將原“農村道路交通消防安全管理辦公室”調劑使用，未正式核定人員和崗位編制。

3.3 日常工作

自2014年全市農村火災隱患專項整治工作開展以來，各鄉鎮高度重視，創新機制，結合農村消防工作實際，推行“三級網格”、“三色預警”、“三戶聯防”管理模式，著力構建農村火災隱患排查整治長效機制。

3.4 執法資格

全縣現有18個鄉鎮、1個街道辦事處，取得甘肅省行政執法證人員共175人，配備在道路交通消防安全管理站的兼職人員共56人，取得甘肅省行政執法證人員共40人，全部為鄉鎮行政管理崗位。

3.5 委托執法

縣公安消防部門結合轄區消防安全形勢，確定距離城區較遠、“九小場所”較多、基礎工作扎實的蔡旗、重興等2個鄉鎮作為試點鄉鎮；對試點鄉鎮授予監督檢查權、責令改正權和提請行政處罰權等3種消防監督執法權，并與被委托鄉鎮簽訂了《行政執法委托書》，明確了委托執法的具體范圍和權限；行政執法權的范圍為對本行政區域內公安機關消防機構和公安派出所列管單位以外的其他機關、團體、企業、事業單位和個體工商戶遵守消防法律、法規、規章的情況進行監督檢查。

4 存在的問題

4.1 人員編制不明確

全縣雖然設立了鄉鎮道路交通消防安全管理站這一機構，但是未核定人員編配職數和崗位，導致各鄉鎮道路交通消防安全管理站人員不固定，且全部為調劑的兼職人員，無專職工作人員。

4.2 執法主體不具備

近年來，各地安全生產事故頻發，鄉鎮作為負有安全生產監管主體責任的基層政府，對安全生產工作的重視程度前所未有，但是由于不具備安全生產執法資格，導致對轄區內一些火災隱患和消防違法行為，僅能行使行政督促權，而不能行使行政執法強制權。目前，只有通過委托執法的形式填補消防監督執法的“空白點”。

4.3 執法資格不嚴格

目前，各級政府雖然大力推行行政執法資格準入制度，要求各鄉鎮、各部門履行行政執法職權的人員應當取得相應的行政執法資格證，但是對于配備在鄉鎮安全生產監管崗位上的人員未強制實行持證上崗。同時，省級政府在組織行政執法崗位資格考試時，對鄉鎮干部限定在“鄉鎮行政管理”等特定的執法崗位，未分配“消防管理”、“安全生產監管”等安全生產類執法資格崗位。

4.4 人員培訓不到位

縣公安消防部門雖然對鄉鎮消防安全“網格員”分層次進行了消防知識培訓，但缺乏消防法律法規的培訓。尤其是開展委托執法活動，更是缺乏對有關人員開展系統的消防法律法規和消防技術標準規范培訓。

5 深化鄉鎮消防監管模式改革的對策

5.1 提請核定人員編制

參照鄉鎮安監站人員崗位編制，由縣級編制機構統一核定道路交通消防安全管理站人員編制。同時，在省、市層面協調人社、編制、公安、安監等部門，下發相關規范性文件，進一步整合道路交通消防安全管理站和安監站，增加機構編制人數。

5.2 加快試點經驗總結

目前，民勤縣僅確定蔡旗、重興等2個鄉鎮開展委托消防執法活動，具體執法工作尚未全面開展。縣公安消防部門按照《行政執法委托書》確定的范圍，加強業務指導，總結經驗，為在全縣范圍內推廣提供有益借鑒；同時，及時搜集在具體委托執法活動中遇到的疑問，對于涉及法律適用等方面的問題及時向上級公安機關消防機構反饋，以便得到相關法律條文適用解釋，做到委托執法于法有據、權責一致。

5.3 加強執法業務培訓

強化對鄉鎮的有關人員進行系統的消防法律法規和消防技術標準規范知識培訓；參照消防文員參與輔助執法的條件，適時協調上級主管部門參加公安消防崗位資格考試。同時，邀請消防專業方面專家對鄉鎮道路交通消防安全管理站工作人員進行系統的消防法律法規和消防技術標準規范知識培訓。

參考文獻：

[1]四川省委托鄉鎮（街道）安全監管機構行使部分安全監管行政執法權[EB/OL].國家安全生產監督總局網站，2013，11，9.

[2]劉云甫.委托執法備案審查的立法思考[J].廣州大學學學報（社會科學版），2012（5）.

作者簡介：

郭子清（1983.09-），男，漢族，甘肅會寧人，在職研究生，工程師，武威市公安消防支隊，主要從事消防監督管理、火災事故調查。