環境服務提供中的公私合作關系研究

雷臻蔚

摘 要：分析環境服務的準公共物品屬性，認為環境公共服務應由多主體合作提供。論述PPP模式的含義、特征及優勢，認為PPP模式有利于整合多元參與主體。通過環境領域案例分析得出成功的經驗及存在的問題，并從規范化、市場化、綠色化三個方面提出推進多中心政府購買環境服務發展的建議。

關鍵詞：環境服務；多中心；PPP模式；合作關系

中圖分類號：C931.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）21-0015-02

我國環境服務的提供長期由政府主導，缺乏市場激勵，服務能力頻遭質疑。以地方政府融資平臺等途徑為政府支出融資的模式將不可持續[1]。公私合作關系模式（PPP，Public—Private—Partnership）在城市垃圾處理、污水處理等領域取得了一定成果，可借鑒成功經驗探討如何提高環境服務供給水平。

一、公私合作關系模式是環境公共物品的有效提供方式

環境服務的非排他性、外部性、稀缺性和不完全的非競爭性決定了環境服務應由政府和私部門合作提供。多元參與主體的PPP模式是環境公共物品的有效提供方式，是推動政府職能轉變、推動事業單位改革去行政化、推動公共利益實現的有效方法。

（一）環境公共服務應采用多中心提供方式

大多數環境公共服務屬于準公共物品。如為治理嚴重環境破壞，要不斷投入成本，邊際生產成本不為零。又如城市處理生活垃圾設施有限，垃圾供應大于承受限度，邊際擁擠成本不為零。環境服務不一定單由政府提供，但私人資本也缺乏提供環保服務的動機。人們傾向于在消費環境服務時“搭便車”，提供公共服務的收益不足以彌補成本，且消費量和需求量無法確定，市場失靈。如污水處理服務難以控制消費和測算收益，企業缺乏動力投入高成本提供這類服務。另一方面，外部性使得企業有占用公共資源或降低服務效率的傾向。政府在提供公共服務時通常存在浪費和濫用資源或尋租的現象。政府財政負擔重，無法適應不同服務、不同服務群體特點及不同領域需投入資源數量及種類等各方面造成的多樣性需求，無法彌補市場失靈。PPP模式是政府與私人組織建立長期密切合作關系的政府購買環境服務融資模式，有助于雙方針對特定項目協商合作，適合在環境領域推廣，有利于加快重大環保項目建設，推進環境基本公共服務均等化。

（二）PPP模式的含義及特征

本文對PPP模式的定義基于PPP的廣義概念，認為PPP模式是政府與私人組織之間基于某個項目形成的責任共擔、風險共擔、收益共享的伙伴式合作關系。在這種合作關系中，政府更多地承擔控制和監督責任，采取扶持措施，降低項目風險，吸引私人機構投資。私人機構與政府共同出資，并承擔項目建設和運營責任。二者雖分工不同，但目標統一，共享資源，能獲得比單獨行動更多的成果。

（三）PPP模式應用于環境服務提供的優勢

1.PPP模式應用于環境服務提供的可行性。從經濟角度看，PPP模式將不同盈利水平的子項目打包成項目包，實現項目收益總平衡，并能獨立融資，可解決企業不愿投資低利潤項目的問題，提高項目推進效率。政府可以減少財政支出，還可以獲得共享收益，環境的改善也有利于社會經濟整體發展。從管理上看，若環境服務由政府生產提供，政府要負責項目設計、融資、實施及運營，管理技術有限的情況下，收益有限還要承擔大量風險。而PPP模式中，由專業化的企業進行管理。企業競爭激烈，具備嚴格管理的動機，且參與合同制定，了解項目風險，便于實施管理。從技術上看，由行業提供技術更為專業，能以高技術支持環保產品生產、環保工程、環保設施運營的整個產業鏈，還能減緩財政預算壓力，提升治理水平。

2.PPP模式有利于推動政府環境購買的市場化。市場化有利于引入競爭機制。競爭機制能促進服務提供者高效利用資源，提高產品質量，爭取更多市場份額。PPP模式尤其能促進中小企業市場業務發展。如果政企合約的目標是追求成本收益率，而且合約也能夠在一定程度上控制項目的質量，那么私人所有權關系能夠更好地促進中小企業的技術進步與創新[2]。環保服務的提供大多要求專業的技術和豐富的經驗。市場化有利于企業間互相學習、競爭，而不是政府單方面地向企業學習。市場化還有利于服務提供主體的多元化發展。政府分權的同時，讓利給市場，吸引社會資本和專業人士，共享信息、技術、人員、經驗等資源，并轉移部分責任和風險。

二、PPP模式在實踐中的經驗及存在的問題

PPP模式是我國借鑒國外經驗并結合國情逐步探索出來的，近年來越來越多地運用于政府購買服務，取得了一定成效。同時，我國PPP模式處在發展初期，還存在很多基礎性問題。

（一）應用PPP模式提供環境服務的成功經驗

蘇州市吳中靜脈園垃圾焚燒發電項目由蘇州市市政府授權光大國際負責項目投資、建設、運營、維護和移交。雙方簽訂《蘇州市垃圾處理服務特許權協議》，蘇州市政府對項目規范運營、技術創新給予扶持資金。項目建成了國內已經投運的最大生活垃圾焚燒發電廠之一[3]。該項目注重配套和集約效應，注重垃圾處理方式的科學轉變，注重民意監督和社會責任的履行，政府人員駐場監管、定期對生產運營指標進行檢測和量化考量，實現數字監管，便于政府、行業和公眾的監督與評價。

以上案例及國內其他典型案例展現的成功經驗包括：第一，注重法律法規、配套機制的跟進。單個政策的作用有限，政府應做好配套政策文件的同步改進，提高政策運行效率。第二，注重履行社會責任、環境責任。重視民意溝通、民意表達，杜絕二次污染。向居民介紹項目意義，保證居民知曉，有利于獲得支持，緩解“鄰避沖突”。第三，注重一體化。案例無論從高低利潤項目的捆綁、項目的集約循環效應還是地域界限的打破都體現了一體化的設計思路。首先，要整合行業、社會各方資源，真正達成資源共享。其次，要弱化地理、行業和文化界限，合理統籌規劃。最后，要構建信息平臺，實現信息實時公開共享。

（二）PPP模式運用于環境服務提供存在的問題

第一，制度及配套政策不完善，缺乏有據可循的法律法規。規范PPP模式發展的法律仍在征集意見階段，只有一些框架性文件。被稱為“PPP立法”的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》只是部委規章。本是以解決法律沖突、填補立法漏洞為宗旨的立法，由于其位階低的硬傷，難免造成新的法律沖突[4]。政企制定合同、劃分權責都缺乏可依據的法律，導致政府信用缺失，企業投資積極性低。第二，政府購買服務與環境保護的目標不一致。政府意圖吸收社會資本，緩解財政壓力，而環境保護的目的是最大限度改善環境質量，這兩個目的本身就存在矛盾。政策目標不清的情況下，政企難以合作。第三，公民環境意識差，社會參與積極性低。大部分社會組織經濟實力和管理能力較弱，不具備承擔項目的能力，持觀望態度。第四，環保行業企業能力不足，其他領域大企業又缺乏專業技能，缺乏能提供高質量環境服務的企業。第五，定價、監督和評估體系存在技術障礙，缺乏“再談判”機制。價格一般由政府制定或協商確定，政府主導談判使得企業只能獲得少量利潤，難以達成協議。缺乏科學監督機制，流程不透明，存在“管干不分”的情況，導致尋租，公正性和服務提供效率不能保證。績效評估流于形式，不能針對環境服務的特點實施準確評估。由于PPP合同難長期有效且難以一次性確定，每個PPP項目都需要“再談判”，PPP合同在最初簽訂時的公平性很難得到保證，若缺乏“再談判”機制則容易導致項目失敗[5]。

三、推進公私合作關系發展提高環境服務供給的建議

多元主體一方面能提高環境服務的供給水平，另一方面也意味著沖突的存在。公私合作關系應利用市場機制，維護好政府、企業、社會單位之間相互信任、相互依賴、共擔風險、目標一致、互惠互利的長期合作關系。

（一）推進政府購買環境服務規范化

第一，要明確指導思想，完善政策制度體系。盡快制定相關法律及省市級規章制度，根據實際情況明確購買目錄、購買流程、權責劃分方法、合同內容標準、風險分擔機制和監督評價方法等等。確定政府權責界限，克服政府缺位越位行為。第二，要搭建有效合作平臺，做好風險、權責劃分，明確寫入合同。第三，建立項目時要全面評估，分析政府購買服務的資本結構、融資方式、運營成本、定價機制、風險劃分等，保證物有所值，而且有必要進行實地考察。第四，要實行“管干分離”，由企業執行，由政府監督考核或由第三方監理公司定期提交評估報告。要推動監管信息數字化、公開化，實現實時監管。可對項目履約實行強制信用擔保，利用市場機制引入擔保機構監管。第五，要加強宣傳，引導社會輿論，提高公眾的認知度和參與度。

（二）推進政府購買環境服務市場化

首先，政府要與企業建立平等合作伙伴關系，避免過度干預，明確服務職能。其次，應搭建開放式平臺，鼓勵引導私人組織的參與，適當放寬準入條件，簡化程序。北京市市級社會建設專項資金連續四年購買社會組織服務共1 544次，就是搭建平臺吸引社會組織。要并在運行中推進組織社會化、專業化，提高其環境公共服務供給能力。再次，應完善示范項目庫，提供范例和水平依據，并提供技術指導，通過人力資源配置和業務實訓，打造優秀管理、實踐隊伍。

（三）推進政府購買環境服務綠色化

關注環境產業鏈中的各個環節，對綠色產業、綠色企業和綠色產品施加一定政策傾斜。在評估體系中加入綠色指標，開列清單，支持注重資源節約、可持續發展的企業，對浪費資金、資源，忽視環境問題的企業不再選用，強制企業加強環保意識，樹立社會責任。

參考文獻：

[1] 陳志敏，張明，司丹.中國的PPP實踐：發展、模式、困境與出路[J].國際經濟評論，2015，（4）：68-84.

[2] 連紅軍.中小企業參與PPP模式與技術創新關系的實證研究[J].改革與戰略，2011，（5）：155-157.

[3] 蘇州市吳中靜脈園垃圾焚燒發電項目[M].國家發展和改革委員會網站，2015-07-21.

[4] 杜忠連，邱暉.新型城鎮化過程中PPP 模式中的法治意蘊[J].經濟研究導刊，2016，（7）：196-198.

[5] Shuibo Zhang，Ying Gao，Zhuo Feng，Weizhuo Sun.PPP Application In Infrastructure Development In China：Institutional Analysis and Implications [J].International Journal of Project Management，2015，（33）：497-509.

[責任編輯 劉嬌嬌]