我國非公募基金會發展現狀研究述評

潘思佳 簡小鷹

DOI：10.16661/j.cnki.1672-3791.2016.24.152

摘 要：我國非公募基金會已超過我國公募基金會的數量，且仍在不斷增長，成為我國公益慈善領域不可忽視的力量。在政策環境上，我國相關政策法規對于基金會的發展約束力不強，在內部發展上，非公募基金會存在著諸如專業化水平不足、定位不清晰、信息披露機制不健全、監管不完善等問題。該文將梳理非公募基金會的現狀與挑戰，為行業內相似基金會提供建議與參考。

關鍵詞：非公募 基金會 現狀困境

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2016）08（c）-0152-02

根據2014年中國基金會發展獨立研究報告，非公募基金會增長速度相當快，在2010年非公募基金會總數超過了公募基金會；另一方面，這些非公募基金會僅以不足10年的發展達到了公募基金會30多年的發展水平，資產規模僅低于公募基金會不足5個百分點，并且仍以每年上升的勢頭快速增長[1]。

1 我國非公募基金會的政策環境

總體而言，我國相關政策法規對于基金會的發展約束力并不強，尤其在非公募基金方面，在一定程度上促進了這類基金會的發展。但是，也正因如此，現有政策在一些方面存在誤解，在實施層面也難以推進。

1988年，《基金會管理辦法》公布，為基金會的發展奠定了法律基礎。1999年，《公益事業捐贈法》公布，并于同年9月開始施行，然而這部法律僅是規定了捐贈和受贈財產的使用情況和法律責任[2]。

2004年我國頒布《基金會管理條例》，正式將我國基金會區分為有資質向公眾募捐的公募基金會與不得向公眾募款的非公募基金會兩大類。此后，政府相繼出臺《基金會信息公布辦法》《社會組織評估管理辦法》，在制度層面規定了信息透明化與組織規范化。2016年3月，十二屆全國人民代表大會通過了《中華人民共和國慈善法》，并于同年9月正式施行，至此我國才有了第一部慈善法典。

2 我國非公募基金會的困難與挑戰

2.1 內部管理方面

專業化水平與職業化水平不足。我國基金會的專業化意識比較低，還面臨著專業人才不足的問題，許多基金會選擇聘請在商業等其他領域相關經驗的工作者，這也在一定程度上限制了非公募基金會的發展。《2010年中國公益人才發展現狀及需求調研報告》[3]對中國公益人才現狀調查表明，“中國公益慈善組織普遍反映專業人才匱乏，從業人員缺乏公益領域的能力、經驗和專業知識，同時也缺乏吸引優秀專業人才的機制，嚴重制約了中國公益慈善事業的發展。”

信息披露機制不健全。近年來，基金會透明度被多次強調，公眾輿論的推動、相關政策的出臺以及業內眾多透明度排行榜的出現有力推動了基金會信息透明化建設，然而2014年FTI（FTI中基透明指數）得分卻不容樂觀，2 600家基金會的平均得分僅為46.10分，其中，公募基金會的得分（47.31分）總體上略高于非公募基金會（45.06分）[4]。

資金管理機制不健全。資金的管理問題，如：籌資渠道不暢通、如何保值增值資金、如何使用資金使其發揮更大效用等，這對于所有基金會來說都是一個挑戰。現在大多數基金會對于資金主要采取存款、購買國債、委托理財等方式，這些方式往往收益不足。[5]

非公募基金會使命、定位及規劃不清晰。非公募基金會定位的不明確導致了一部分非公募基金會開展活動比較隨意，從而無法形成其公益品牌。

受捐贈人主導。非公募基金會資金來源于捐贈人，其開展的項目或者基金會運作模式受捐贈人主導的現象在非公募基金會中比較常見。若基金會受捐贈人主導嚴重、缺少專業團隊的運作，對于其社會影響力的發揮與發展的可持續性皆有負面影響。

基金會的理事會無法發揮其作用。目前，我國很多基金會的理事來自于捐贈人或者發起機構，不但在參與理事會會議方面以及理事會組成的科學性方面存在問題，這導致基金會無法從理事會獲得應有的支持。

2.2 外部環境方面

法規政策不完善。慈善法“難產十年”后終于出臺，對于慈善的組織、行為，以及如何培育、扶持和監督慈善組織即將有明確的法規予以規定，但是在非公募基金會的稅收待遇方面，其免稅界定尚模糊不清，符合免稅條件的非營利組織收入不包括非營利組織從事營利性活動取得的收入，但同時又規定，國務院財政、稅務主管部門另有規定的除外。對于非營利組織而言，是否營利性活動的收入只能由財政與稅務主管部門決定，并無明確的認定標準[6]。

監管機制不完善。我國對于基金會的監管機制發展無法與基金會發展速度、資金增長速度向匹配，近年來公眾對于基金會的監督雖然有所增強，但是總體意識仍然不強，而在大災大難等需要大量資金人力投入的特殊情況中，更表現出基金會的監管體系更是薄弱[7]。

此外，公眾一直以來對于基金會都有所誤解。一直以來，公眾對于公益慈善組織包括基金會都存在著“理想化的想象”，相信慈善組織主要地甚至是完全依靠私人志愿活動和慈善救助，而“郭美美事件”“嫣然天使風波”等讓公眾對于基金會的認同度急劇降低。這給基金會籌集資金、操作項目等帶來了公眾輿論方面的阻力。

3 國內外非公募基金會比較

慈善基金會真正的發端在歐美，在歐美已有幾百年的歷史，慈善基金會更是已成為社會變革的主要推動力量之一。而我國的基金會發展僅有30多年的歷史，仍然處于起步階段。以美國為例，美國90%以上的基金會皆為以私人家族基金會、企業基金會為代表的非公募基金會。

對比我國，我國的基金會則是從有政府背景的公募基金會起步，非公募基金會從2004年之后才正式出現，其中資助型的基金會更是在數量上無法與美國相比。

從發起方來看，國外非公募基金會的發起方也大多為企業家、企業或者高校，由個人發起的基金會往往灌注了個人的理念，因此，國內外基金會的基金會文化受到創辦人的影響都非常大[8]，在基金會的運作理念上往往具有前瞻性與創新性，一些非公募基金會往往能夠填補社會問題領域的空白。

其次，國外類似基金會也遇到了國內基金會遇到的困難與挑戰，如：受創辦人主導嚴重、理事會形同虛設、基金會透明化建設以及社會公信力問題等，如美國2006年由前紐約市長創辦的彭博基金會，因創辦者執意于保持“私人”而導致基金會透明度低，甚至在最后發展成稅收丑聞[8]。

4 結語

我國公益基金會的發展起步較晚，尤其是非公募基金會才剛剛興起，處于不成熟時期，從歐美等國家的經驗來看，非公募基金會將成為基金會行業力量龐大的核心成員，為公益慈善事業注入新鮮血液。在獨特的社會環境與歷史背景下，是非公募基金會面臨著來自于自身運作與外部環境的挑戰，并且由于其獨特性無法照搬國外基金會的發展路徑與經驗。

慈善基金會在我國獨特的社會經濟環境下，對于政府與企業的影響還有所欠缺，傳統運作型基金會占大多數的現狀更是使得基金會相對封閉，無法在產生更大影響力方面有所突破。因此，我國基金會轉向非公募基金會是大勢所趨，符合社會需求。

參考文獻

[1] 基金會中心網.中國基金會發展獨立研究報告[M].社會科學文獻出版社，2014.

[2] 王天宇.淺議我國慈善組織相關立法存在問題與分析[J].法制與經濟，2015（8）：45-46.

[3] 劉鴻儒.2010年中國公益人才發展現狀及需求調研報告[R].零點研究咨詢集團，2010-12-17.

[4] 中國基金會透明度發展研究報告[EB/OL].基金會中心網.2014-09-20.

[5] 蘇程程.論我國非公募基金會的發展現狀、問題與對策分析[J].才智，2011（24）：274-276.

[6] 高功敬.中國非公募基金會發展現狀、困境及政策思路[J].濟南大學學報：社會科學版，2012（3）：63-71，92.

[7] 葛道順.我國基金會發展面臨的挑戰[J].學習與實踐，2008（9）1，12-19.

[8] 基金會中心網.世界基金會案例叢書美國卷1（美國企業基金會）[M].社會科學文獻出版社，2013.