農村集體土地征收制度存在問題的探討

侯海軍

我國的土地管理制度是世界上最嚴格的土地管理制度?！锻恋毓芾矸ā返膶嵤?，主要目的是為了控制農業用地轉化為非農業用地，確?；靖孛娣e。在一般意義上，土地用途的管制是土地管理法的必有內容之一，但是我國《土地管理法》以及相關的一系列法規、制度對包括土地用途管制在內的土地管理方式的規定，主要是通過嚴格審批制度來實現，核心內容是控制建設用地。土地政策呈現出保證國家對土地的壟斷和政府管制的特點。造成集體土地和國有土地 、農村土地和城市土地 、農耕用地和建設用地的明顯分割及二元體系，一方面，中央政府不斷強化對農地轉用的計劃性控制，另一方面，地方政府出于地方經濟發展及財政因素，卻在力推城市化。在中央和地方的土地博弈中，作為集體土地的所有者，農村集體和農民卻基本上被排除在農地轉用決策外，勢必造成作為土地管理主要制度內容的農村集體土地征收制度存在先天不足，需要檢討其缺陷。本文擬就農村集體土地征收制度存在的主要問題作粗淺探討，以期有助于農村集體土地征收制度的完善。目前，農村集體土地征收制度還存在一些問題。

一、征收集體土地是否符合“公共利益”目的難以界定

集體土地征收是對原土地所有權人土地所有權的剝奪，因此，必須在符合法律明確規定的情況下才可以實施。《憲法》第十條明確規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收?！段餀喾ā返谒氖l規定：為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產?？梢姡瑖抑荒転榱斯怖嫘枰拍苓M行土地征收。但與此同時，《土地管理法》第四十三條卻又作出如下規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”。《城市房地產管理法》第八條規定“集體所有的土地經依法征收轉為國有土地后，該國有土地使用權方可有償出讓”，前兩項法律對于土地征收是否符合公共利益需要并未作出明確，與憲法、物權法的有關規定不統一，出現了矛盾。在實踐中，個人、私營單位這些非公共利益主體使用集體土地的，也可以通過土地征收，即集體土地的國有化來實現。將集體土地轉化為國有土地后，就可以進而獲得國有土地使用權，這種方式顯然與土地征收目的必須符合公共利益的法律規定不符。

進行土地征收，應當符合公共利益。但現行的土地征收方面的法律法規卻沒有對公共利益的定義和確切的范圍進行具體界定。修建軍事基地、修建高鐵、地鐵、醫院、學校等行為的公益性好判斷，但是舊城改造、農村小城鎮建設中哪些符合“公共利益”，哪些不符合“公共利益”，卻沒有具體規定，這為不合法的集體土地征收進入征地機制敞開了方便之門。一些地方政府動則以“公共利益”為名，行土地開發之實，只要在項目上冠上公共利益的名義，就增強了強行進行土地征收的底氣，被征地者就必要服從。其后果，集體土地所有權流轉及帶來的收益被政府（主要是地方政府）所掌握和控制，被征地農民處于相當被動的地位，往往被迫接受不合理的補償安置方案。即使對補償標準有異議，維護自己合法權益也存在困難?？梢姡鞯乇仨毞瞎怖鏋槟康牡囊幎?，立法目的是規范政府征收行為，但在客觀上造成被征地農民的土地權益難以市場化，大量集體土地征收后，被征地農民沒有通過平等交換的市場經濟原則獲得充分的補償和救濟。

二、集體土地所有權主體多類別，造成土地補償利益分配參與主體多元化，影響了土地的合理化補償

根據法律規定，農村土地歸農村集體成員共同所有。但“集體”是什么，有關的法律法規并沒有作明確規定，更多的表現為政策性的概念。黨的十一屆三中全會以前，農村土地所有權模式是“三級所有，生產隊為基礎”，即“人民公社、管理大隊、生產隊三級所有，生產隊是最基層的集體農業生產單位，也是土地的實際占有和管理使用者。十一屆三中全會以后，推行農村經濟體制改革，改人民公社為行政建制鄉（鎮），改管理大隊為村民自治組織“村”，改生產小隊為村民自治基層單位“村民小組”。關于農村集體土地所有權權屬，立法也進行了界定。《土地管理法》第十條規定：“農村集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；己經屬于鄉（鎮）農村集體所有的，由鄉（鎮）集體經濟組織經營、管理。”這樣的規定只是明確了“集體”是集體土地的權屬主體，但是，并沒有對于何為“集體”作出明確的解釋。根據這條規定，集體土地所有權主體有多級、多個，村民委員會、集體經濟組織、集體內農民都是權屬主體，這種不確定規定，反而造成了集體土地所有權主體的存在更多是形式意義上的，而不是實體意義上的，集體土地對于集體內的農民，名義上人人所有，實質上人人無權?，F行農村經濟制度是在改變原有的農民公社集體所有集體勞動模式上，以家庭聯產承包責任制為基礎，實行統分相結合的雙層經營體制，傳統意義上的農村集體經濟組織多數消失了，重新建立起來的新的經營模式，其制度基礎是土地承包制，將集體土地分給各村民小組的農民以家庭承包的方式經營，加之分配土地的時候沒有建立正規、完善的權屬登記制度，登記手續大多不健全，大量的土地存在權屬不清問題。在土地作為農用地正常使用的時候，權屬不清問題產生的矛盾一般不大，鄉、村、村民小組作為集體與個體之間矛盾不多，農民個體之間的矛盾，也多表現為地界糾紛，也多數可以通過村干部、農村中長輩調處解決。但是當面臨土地征收，計算補償費用的時候，這種權屬不清帶來的補償主體不明問題就經常會出現，鄉（鎮）、村、村民小組、被征地的農民工等多個主體參與爭取土地補償金。有些地方，集體土地被征收后，鄉（鎮）、村、村民小組（負責人）截留、想方設法扣減農民補償金的現象屢見不鮮，補償金落到農民手中往往所剩無幾，甚至造成農民集體上訪、鬧訪、堵路等過激行為發生。農民對于集體土地征收不滿意，往往不是對征與不征不滿意，絕大多數是對補償費用標準過低不滿意。

三、集體土地征收補償原則顯失公平性，難以保證合理性

目前，我國并形成一個集國有土地征收和集體土地征收為一體的完善的、法典化的土地征收法。國有土地和集體土地征收補償的標準不統一。政府在對土地進行征收并相應予以補償和安置時，往往按照土地被征收之前的用途進行補償。根據《土地管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律法規的規定，國有土地征收補償和安置屬于相當性補償，土地補償金是補償性的。而根據《農業法》等集體土地征收方面的法律法規的規定，集體土地征收補償屬于適當性補償，土地補償金是補助性的，不是市場化的足額補償，甚至還不如城市國有土地征收上的相當補償。依據權利和義務對待的法律原則，土地征收補償和安置是為了補償被征收人的財產損失，否則就會有失公允。而集體土地被征收后，基本上是轉為開發用地，甚至是開發商建成居民小區，高價獲利。而作為集體土地所有者的農民，只是獲得象征性的補助，用低的可憐的補助款去購買在自己土地上建成的商品房是無法想象的，這種補助性的補償模式實質上是一種極不公平，也不合法、不合理的補償模式。

顯然，集體土地補償原則不符合市場經濟原則。在社會主義市場經濟體制下，資源配置及物資交換以等價有償為基本規則，而現行的集體土地征收補償實質上并不是一種等價性補償，而是一種補助性補償。在原有的以集體所有、集體勞動為特征的農村集體經濟體制下，是適用的，農民也認為土地是國家的，為國家建設作貢獻是應當的，甚至不需要補償，無償使用也不會遭到反對，也為社會廣泛接受。但隨著社會主義市場經濟體制的建立，這種以無償或者象征性的補償標準為特征的補償就不能繼續沿用了。由于城市國有土地及其它生產要素已引入市場機制實行資源配置，按對等原則進入市場進行交換，而農村集體土地還在實行計劃經濟條件下的配給制征收和補償就違背了市場經濟體制的原則。同時，農民在生產、生活中，是通過市場進行資源配置的，購買商品房這些物資也不因為其農民身份而獲得任何優惠，而其擁有所有權的土地被交換出去卻不實行市場價格，也同樣不符合市場經濟體制原則。

集體土地的價值，特別是增值沒有在征收補償中得到體現。土地是不可再生資源，具有很高的經濟價值和社會價值。在市場經濟環境中，進行鄉村城鎮化，擴大城市規模和城市人口，是國家一體化建設的必由之路。但在這一進程中，作為集體土地所有者，農民不應該是犧牲者，而應該是獲利者。農民，往往是世世代代居住在所在的農村，土地是他們唯一能夠世代相傳的財產，也應該是他們擺脫貧困的重要財富?，F有的集體土地補償標準，雖然因為所處的地域、省份及經濟發展水平不同而有地區差異，但以現金形式補償的，也基本上在每畝土地補償金標準，少則幾千元，多的也就1～2萬元。特別是在人均耕地面積少的地區，一戶被征地農民，往往只能得到10萬元的補償，并至此永遠失去了土地，不要說進入城市生活，就是在原有的鄉鎮生活，也難以滿足基本生活需要。在目前農村社會保障不到位的情況下，這些失地農民的生活處境無疑會十分困難，這甚至會成為影響社會穩定的因素。

四、低水平的征收補償對于失地農民的保障缺乏充分性

除少數經濟發達地區外，目前全國各地集體土地征收補償費普遍偏低，失地農民難以維持長遠生計。據中國土地勘測研究院統計，在2002 年，使用權出讓的收入全國平均即達到 12.97 萬元/畝，使用權轉讓流轉的收入平均為 23.47 萬元/畝，招標拍賣的收入平均為 35.67 萬元/畝 。發展到現在，土地出讓費成倍上漲。在東部沿海發達地區，幾百萬、甚至上千萬一畝的“樓王”此起彼復。即使是西部一些二線城市，50萬一畝的地價也很常見。與此形成鮮明對比的是，被征地農民通過讓出土地獲得的經濟補償卻低的可憐。根據現行的集體土地補償標準，對土地的補償和對農民的安置總計為該耕地征地前三年平均產值的 10到16 倍，最多不超過 30 倍。從西部地區一些城市的情況看，根據征地補償安置辦法，土地補償和安置補助費最高標準為 1.8 萬元/人（不含青苗和地上附著物補償），僅相當于當地城鎮居民可支配的一年收入。按目前農村居民人均生活消費支出一般標準，只能維持五年左右的生活；按目前城鎮居民人均消費支出一般標準，僅能維持二年左右的生活。如果將 1.8 萬元全部作為農民社會保險金交納，按失地農民平均年齡 50 歲、預期壽命 72.6 歲測算，每月只能領到 60 多元的養老金，遠遠低于現行各地最低生活保障費 180 元和城市中檔養老金 500 元的水平 。

同時，集體土地征收補償標準的測算方法缺乏科學性和合理性。根據《土地管理法》，集體土地征地補償金的計算方法采用“產值倍數法”，土地補償費的計算，以該土地征收前 3 年平均年產值的 6至10 倍為標準計算；安置補助費，以該土地被征收前 3 年平均年產值的 4至6 倍計算。這種測算方法沒有科學依據，而且也不合理。首先，以土地征收前年平均產值作為征地補償標準不合理。在集體土地征收中，目前基本上征收部門是套用國家標準進行征地補償，且大都就低不就高，執行的是較低的標準；同時，一般按傳統的糧食作物，如水稻、小麥、棉花等普通農作物為測算對象來測定前 3 年的產值，而不是按照或者較少考慮到現在具有高附加值的生態農業、精品農業和休閑觀光農業等現代農業的產值為測算對象。在現代農業條件下，土地的產出價值根本與普通的糧食或蔬菜產值具有可比性，要高出幾倍甚至幾十倍。因此，這樣形成的土地征收補償標準當然不能真實反映被征收土地的產出價值，必定是較低甚至是差距多倍的價格。其次，征地補償標準目前并不包含土地的增值部分。集體土地經征收后，除了少數是公益用途之外，大多數土地都是用于房產開發或者生產建設使用，所征地地價絕大多數情況下會出現增值甚至大幅度增值。但是，在設定征收補償標準時，卻并沒有考慮土地增值這個重要因素。再次，目前的征收補償標準沒有充分考慮地域、地區經濟發展水平差異。一個地域、一個地區的基礎地價，根本上是由區域經濟條件決定的，東部沿海發達地區的基礎地價必然高于中、西部欠發達地區的基礎地價，任何土地交易價格的形成均不可避免會受到區域經濟條件的影響，甚至決定。由于根據目前以農作物產出為標準來計算農地的產值，而基本的幾類糧食、蔬菜等普通農產品價格在全國各地差別并不大，以此為基礎測算的征地補償標準自然就難以反映不同地域、不同地區的地價差異。

五、集體土地征收補償費分配缺乏規范，做法不一，比較混亂

目前就征地補償款的分配問題，法律只是規定可分配的有多少，至于何時分配、怎么分配等問題，尚未規定統一、明確的標準。實踐中。被征地的農村往往是根據當地的村規民約、鄉規民約來分配。有的是以是否有承包地為標準，有地就能參加分配，無地則無權參加分配；有的以農戶的戶口為標準，入戶口的就參加分配，沒有入戶口的就不能參加分配。第二、對征收補償費的發放缺乏明確的分配細則，實際分配中比較混亂。在發放數額上，有的全額發放，有的部分發放，集體組織還提留一部分。在提留中，提留比例各地也不相同、不統一。少的10%，多的達到40～50%。在發放時間上，有的是一次性發放，有的分批發放，長的甚至沒有明確期限。在分配對象上，也是做法不一。有的是按照農戶家庭中的人口數量發放，有的是部分按人口、部分按被征收的土地面積分配發放。有的地方，征誰家的地，征地補償費費歸誰所有，沒征地的不參與分配；而有的地方，不管征誰家的地，征地補償費歸集體所有，所有家庭都有份。在此種分配方式下，有的地方是平均分配，有的地方是被征地家庭適當多分，余下的其他農戶平均分配。有的地方，即使按常住人口分配也要考慮有田無戶口、有戶口無田、無田也無戶口、有自留地的遷出人口、農嫁女等諸因素來制訂分配方案，可以說是五花八門。第三、在實際分配中，土地補償費和安置補助費的分配上矛盾最大。據有關部門統計，在有的地方如果以集體土地轉為國有土地后的投標出讓成本價為 100%，則農民只能獲得其中5%～10%，集體經濟組織獲得其中25%～30%，60%～70%被縣、鄉（鎮）各級地方政府所得。調查發現，征地補償費在分配中，鄉村截留多，農民實得少。征地部門為了方便工作，減少直接矛盾，一般都不把補償款直接發給農民個人，而是先支付給村、鄉兩級政府，由鄉政府再發放給村委會，最后由村委會分戶發給農戶。資金撥付一般也是先到鄉財政賬戶，個別的直接到村委會賬戶。政府、村委會以及集體經濟組織處于利益考慮，經常是直接以土地所有權主體身份參與分配，或者通過各種各樣的名義截留、提扣甚至挪用征地補償款，有些地方還發生過村干部以權謀私，隨意分配甚至貪污征地補償款，導致失地農民作為真正的土地所有權主體沒有享受應該享有的利益 。其次、在安置補助費的分配上也經常產生矛盾和糾紛。安置補助費，主要是用于安置土地被征收后原土地上的剩余勞動力之用。安置補助費一般由負責安置的單位所有。但在實踐中，安置費用往往在農民還沒有妥善就業安置的時候，就以貨幣形式發給了農民個人所有，很快就被農民消費完畢，且消費完畢后農民還是沒有找到工作。在一些地方，還出現過征收部門并未按照國家規定足額發放安置費用，同樣被層層截留的問題。另外，不少地方村級集體提留土地補償款的管理和使用上也沒有相應的制度規范，有些村沒有建立規范的村務公開制度，財務不透明、不公開，村民難知情、難監督。怎么使用、只能用于哪些用途，沒有相應制度性規定，也難以實施有效的監督，導致一些失地農民利益受到集體經濟組織及其負責人的損害。有的村級集體經濟組織用征地補償款支付日常行政開支、用于村干部工資、福利、獎金的發放，甚至用于接待吃請、旅游等。少數村干部甚至貪污、挪用土地補償款。實際上，村民對于村留下部分補償款用于修路建橋、興修水利或者發展集體經濟，投資建廠多數情況下不會有意見。但對于上述這些違規做法肯定會有強烈反映、不滿甚至反抗。

六、征地程序缺乏公開性和透明性，失地農民缺乏知情權

現實中，征地往往是政府內部決策，并不事先征求意見。被征地農民，也不能在事前參與征地決策的合法性、合理性論證過程，往往只是征地公告貼到自家墻上，或者被村委會通知參加動員會時，才知道自己的地要被國家征收了，處于十分被動的地位。社會公眾與新聞輿論機構也只能從政府信息網站了解到有限的征地信息，即使認為征地不合法、不合理，也難以主動參與，難以行使監督的權利，難以約束政府濫用征地權力。

被征地農民除了獲取征地信息被動之外，即使是看到的征地信息，內容也十分有限，往往不會包括有關規劃、背景、征收合法性論證、合理性審查、征地的監督和救濟方式等方面的信息。這種“信息公開”，實際上無異于行政命令，通知被征地者配合征地，做個順民、良民。至于土地利用規劃的編制、征地項目的審批、征地補償和安置標準的制定等重要的信息則往往不會出現，作為被征地對象的農民本身維權能力就不強，加上缺乏對這些重要信息的知曉，更加維以有效保護自己權益。作為征地主體的政府，利用其在征地中的主動和主導地位，實施信息壟斷，確保征收順利進行，而被征地農民處于劣勢地位，從而實現自身利益的最大化。同時，也為“官商勾結”提供了便利，為侵占征地補償款等違法行為的發生創造了方便。

七、集體土地征收補償權利救濟機制不健全，失地農民的利益容易受到不法侵害

按照有關法律規定，集體土地征收補償要建立公開聽證等程序，但實踐中政府對此規定往往陽奉陰違，有的直接就沒有建立公開聽證程序，有的即使有這個程序，也是找一些指定的，投贊成票的代表參加，過過形式。 被征地的農民、對被征地有利害關系的人、對政府征地行為有監督意識的公眾等，都難以實際參與到聽證程序。按照目前聽證方面的規定，對被征地農民提出的意見，只在確需修改的情況下才改動補償方案。實際上，是否“確需修改”，仍由原作出征收補償決策的政府部門判斷。同時，征地公告內容，不是就征收是否符合公共利益、補償標準是否符合合理性進行征收意見，性質上更多是一種告知、通知，政府的強勢地位，決定了這種征收意見多是一種形式，基本上沒有改變的可能。失地農民對征地目的的合法性、補償標準的合理性等涉及自身根本利益的關鍵事項沒有發言權，程序上也沒有參與的機會，對行政決策結果也無權提出異議，這就造成很難進行有效的聽政申訴，行使異議權的機會。

征地程序中行政救濟機制缺失。根據《土地管理法實施條例》第二十五條的規定，對征地范圍、補償安置標準等有爭議的，由縣級以上人民政府協調，協調不成的由批準征地的人民政府裁決。這樣就使得政府的角色具有雙重性，既是征地爭議中的一方當事人，又是爭議裁決者，這種“既是運動員、又是裁判員”的裁決機制設計，先天存在不公正的因素，難以發揮維權作用。

征地程序中司法審查與救濟機制失靈。因集體土地征收發生矛盾和糾紛后，人民法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護不能實現?，F有的土地征收補償法律法規沒有規定對裁決不服的救濟途徑，《土地管理法》第十六條的規定主要是土地所有權和使用權的權屬糾紛的救濟途徑，而不包括土地征收補償糾紛的處理。根據現行《土地管理法》的規定，征收各方不能對征地補償標準達成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院起訴。有的即使進入司法程序，這類案件也會因地方政府的干預而久拖不決或者以作為起訴方的被征地農民的讓步基礎上的調解的所謂有“不調不決”。這種制度安排，給征收方以過大的權力，而對于被征收方的訴權這一基本法律權利都不能充分支持和保護，勢必造成對被征收人利益受損害。

（作者單位：江蘇省高級人民法院）