分權改革與授權：地方政府放權的技術分析框架

一、問題提出

在過去的幾十年里，世界范圍內的發展中國家和經濟轉型國家都在一片公共部門改革的呼聲中努力地加強地方政府的作用。盡管世界各地的發展共同體都在盡最大努力去實現分散公共部門權力的潛在優勢，但分權時所許諾的益處在實踐中往往還是一場泡影，“中央和地方都試圖通過討價還價的方式，來轉移改革的成本，獲取最大化的收益”，使得中央的權威遭受一定程度的威脅。地方分權治理的懷疑者們往往會注意到地方政府薄弱的機構能力，限制了地方政府提供優質的公共服務，而且一些設計恰當的實施權力下放的地方政府改革，常常會被一些技術性、政治性和制度性的障礙所攔阻。出于對這些方面的考慮，我們應該有一種日益強烈的緊迫感：地方公共部門必須運作的更加有效，為各國發展和政治運行提供支持與動力。

二、評估分權地方治理技術維度的分析框架

（一）國家追求分權治理的動因

美國政治經濟學家喬治·斯蒂格勒（George Stigler）在《地方政府功能的有理范圍》一書中，從兩個方面闡述了分權地方政府存在的必要性：第一，與中央政府相比，地方政府更接近于自己的選民，地方政府比中央政府更加了解他所管轄的公民的效用與需求；第二，一國國內不同的人們有權對不同種類和不同數量的公共服務進行投票表決。美國行政學者戴維·奧斯本（David Osborne）論述了分權機構的許多優越性：“它們比集權的機構更有靈活性，它們對于情況和顧客需求的變化能迅速作出反映；它們比集權的機構更有效率；它們比集權的機構更具有創新精神；它們能產生更高的士氣、更強的責任感，更高的生產率”。

國際經驗表明，國家追求分權治理有五大原因：第一，國家追求分權是因為一個有力的理論依據的存在，即在某種條件下，權力分散的政府能夠提高經濟效率，促進經濟增長；第二，如果一個國家的中央官僚機構功能不全，掌握實權的尋租組織不負責任，效能低下，或者公共服務提供無效，那么分散的地方權力可以改善公共服務的交付，增強減少赤貧的能力，因為分散的地方政府相比較中央政府，其反應更靈敏，問責感更強；第三個追求分權的原因是，分散的地方權力的存在可以被看作是一種更加民主的形式，因此，分開授權可以獲得更靈敏的公共部門和更好的公共服務，具備值得追求的善治優勢；第四，分權改革能推動政治體制的改革。事實上，在西方國家中，政治領袖對國家進行某種程度上的權力下放，主要是為了追求如連任等特定的政治利益，并非為了善治或者提高公共服務的原因；最后，一些國家追求分權是為了做一種特定的政治實驗，其目的是抵消政治離心力，保護民族國家。

（二）技術層面的分權

權力的下放和府際關系是公共部門改革廣泛而且復雜的區域，因此，沿著它的主要層面去分解公共部門是有意義的。分權往往被理解成為三個方面：政治、行政和財政的分權。我們用這種分類作為我們評估框架的標尺。這種區分提供了一個按照學科話題研究權力下放的方便分類：政治科學家研究不同政府層面的政治權力分配；行政分權被公共行政專家處理；而財政分權的領域一般留給經濟學家。這三種分類代表了國家和公民間互動的三種主要尺度。在政治領域，發展社區的目的是通過民主、參與和影響政治機制賦予人們駕馭公共部門的能力。在行政領域，發展的目的是確保公共部門管理者以一種合理有效的方式提供公共服務。在公共部門的財政方面，人們可以監控國家財政資源在財政紀律方式內的使用，來實現資源配置技術效率的提升。

作為分權評估框架，這個三分法有一個技術路線上的優點，即地方公共部門這個廣泛的主體在分成三個部分后變的更加有利于管理的理解。同時，權力下分和地方政府部門是一個典型的交叉政策領域，如果我們只注意三個中的一個而不去關注其他兩個，則容易出現理解上的偏差。確實，成功的權力下放改革只能出現在地方權威在政治上、行政上和財政上是由他們的選民賦予的（表1）。當地方政府只授權一個或者兩個方面，他們有效回應公民合理需要的方式會受到阻礙。同樣，成功的分權改革或者有效的府際關系系統只能以一種有意義的方式被評估，即權力下放的三種維度集中在一起的時候。

也許令人驚訝，一些真實世界的分權改革被描繪成一種“理想”的情況，地方政府被全線授權（如H點）。事實上，施羅德和伊頓認為，“因為國家政府往往猶豫權力下放改革帶來的權威的損失，這樣，中央官員可以同意，將權力下放在一個或兩個政策層面，而在剩下的領域中使用政府的特權或者中央集權來實現對地方政府的控制”。然而，不考慮到所有的三個維度，是不可能知道有效下放權力的整體系統是如何通過人民賦予當地政府，而且權力下放的維度也需要決策者的關注。應指出的是表1提供了一種簡化的現實，每個維度的權力下放只是被考慮作為一個表示是與否的二進制文件。當然，在現實中每個主要維度的權力下放是進一步分解成多個子類別和沿著整體下放的一系列選項，這些子類別需要在權力的完全下放與完全缺失兩個極端范圍之間進行排列組合。盡管這個框架具有復雜性，但我們相信任何對權力下放和府際關系狀態有意義的評估，都需要考慮所有三個方面下放。當然，如前文所述，本文所設計的這個分析框架僅僅是從技術維度出發的，是一個簡單的、只關注是與否的二進制文件，不足以對地方政府的分權和地方政府治理做出全面的分析。事實上，除了技術維度之外，權力下放的分析還有制度切入點，如中央、地方和公民社會，還應該有發展伙伴制，以及整合所有分析碎片的總體框架等。

參考文獻

[1]王紹光.分權的底線[M].北京：中國計劃出版社，1997.23

作者簡介

郭立瓊（1989-），漢，政治學理論研究生，單位：天津師范大學政治與行政學院。