論新疆維吾爾自治區高考加分政策實施與完善

[摘要]本文分析了高考加分政策形成、發展的演變過程和當前政策實施過程中存在的主要問題，提出了完善加分政策的思路。第一，應更新工作理念，將高考加分政策納入法制化軌道，建立相應的法律保障措施；第二，高考加分政策的貫徹落實需精細化，即要制定嚴格的審核制度與公示制度，建立合理有效的評估機制體系，加強教育管理部門的問責制。第三，政策的制定應適應時代的發展，確保公平、公正、公開。同時應建立數學模型進行政策實施結果預判，以確保高考加分政策的科學性。

[關鍵詞]新疆維吾爾自治區；高考加分政策；實施；完善

一、高考加分政策的由來

（一）高考加分政策的政策形成

對少數民族考生在高考招生中實行優惠政策，是我國建國后民族政策體系中的重要內容。這一政策主要是為解決少數民族考生在標準劃一的高考中，因起點低而導致的高校錄取數量不足的矛盾?；跉v史與現實的社會條件，為了更好地實現民族平等，我國教育管理部門特別針對少數民族身份的考生實施了特殊的招生優惠政策。其標志是新中國建立的翌年，即1950年中央人民政府教育部頒布了《關于高等學校1950年度暑假招考新生的規定》，明確規定：對少數民族學生實行“照顧錄取”政策。

（二）高考加分政策的演變

我國高考加分政策的歷史演變，可分為三個不同的階段。第一階段，在新中國后的前30年，強調為工農子弟開門、政治標準優先的價值，實行的主要是“優先錄取”、破格錄取政策。①第二階段，從恢復高考之后的1977年具體包括：高考中的“降分錄取”、“加分錄取”、“單獨劃線”、“單獨錄取”和“舉辦民族預備班”等民族傾斜政策。其中，“降分錄取”、“加分錄取”的高考加分優惠政策是目前針對少數民族學生教育優惠政策中最主要、最直接、也是影響比較廣泛的一項政策。至2003年左右，主流價值為“效率優先、兼顧公平”，實行的多為降分錄取政策。第三階段，2004年之后，實行各種加分錄取政策。①

縱觀建國以來，我國針對少數民族地區制定的高考加分優惠政策的發展脈絡，始終是以“差別補償”為核心思想，以“少數民族身份”為加分標識，以“加分或降分”為錄取調節的手段，且各時期根據客觀實際需要，對具體操作層面和控制手段進行了一定調整和改進，旨在盡最大努力，最大程度的消弭教育資源分布不均等問題，更好的保障少數民族地區的少數民族考生享受受教育的權利。

二、高考加分政策存在的問題

（一）“擦邊球”效應

1.高考移民

高考“移民”是一個非常復雜的社會現象，它的產生既有內部原因，也有外部原因。從內部原因來看，這種現象是內地部分考生為了達到上大學或上好大學的目的，利用一切可能的手段和途徑，向錄取分數線較低、錄取率較高的省區流動。從外部原因來看，主要是戶籍、學籍制度管理不嚴所造成的。新疆維吾爾自治區一直是“高考移民”的重災區，僅2003年就查處“高考移民”就達兩千多名。2004年自治區采取了“高一新生入學進行學籍注冊”等辦法后，雖暫時遏制了“高考移民”的發展勢頭，由于個別地州疏于管理以及移民手段的更加隱蔽化，高考移民屢禁不止。僅2008年6月，就已查處高考移民891名②，還有極個別的民辦中學為提高升學率，竟然公開到內地招收不符合報考條件的考生，“高考移民”現象再度反彈。

2.假冒“民考漢”

邊疆民族地區針對一些民族考生參加漢語言統考，在錄取時分別按不同情況予以照顧，歷年高考錄取“民考漢”考生最高可照顧加50分。這使得一些漢族考生在高考前用非正常的手段獲得“民考漢”身份而參加高考。例如，2005年查處了數十名假“民考漢”考生，其中一名考生是漢族假冒錫伯族身份摘取了新疆維吾爾自治區民考漢“文科狀元”。③由于目前我們針對考生身份的審核還沒有建立一套完備的系統來加以審查，所以每年仍會有部分考生鋌而走險，鉆政策的空子。例如新疆南疆地區，有的假冒“民考漢”的考生直到錄取后，因舉報而被查實。

（二）“破窗”效應

1.造假跟風

在教育部每年公布的少數民族高考加分政策中，加分對象是民族聚居區的少數民族考生，各省市自治區又根據各自具體情況，適當增加或減少加分的對象。加之少數民族身份審核標準、程序存在漏洞，對享受優惠政策群體的審核標準不統一，還有時為了省時省力工作方便，所有的少數民族考生統一加分。這一政策在執行過程中，受現實利益的驅使，金錢和權利介入其中，導致考生篡改民族身份現象屢見不鮮。這些事件的頻發表明，單以民族“身份”實施的優惠所導致的政策濫用已不是個別現象。這一現象嚴重損害了加分政策的公平性，違背了保障他們受教育權利的初衷，損害了真正需要優惠的少數民族群體利益。

2.僥幸心理

加分受益面的大多都是高分學生或家庭經濟狀況良好的學生。加分政策的現狀將使考生之間的差距越來越大。于是，原本是匡扶公平的高考加分政策似乎變味了，除了少數民族考生的照顧性加分，還紛紛利用鼓勵性加分。一些家長為給子女加上關鍵分，想盡種種可能，用不正當手段為子女獲取二級運動員證、武術加分等。甚至有些中學為了出高考狀元，不惜利用各種資源為優秀學生爭取加分。近年來，三好學生、優秀學生干部、學科競賽獲獎者、華僑、港澳臺學生、烈士子女、榮立二等功以上的退役軍人、報考農林、地質等特殊院校者，乃至“實踐經驗豐富的優秀青年及有特殊貢獻的公民”都開始享受降分投檔、高校審查錄取的政策優惠。對此，繁復的條文，政出多頭，操作有漏洞，令許多公眾心存僥幸，通過各種渠道力博進入加分的受惠行列。

（三）非預期效應

1.相關信息不暢

由于環境的閉塞與既得利益者的刻意隱瞞，需要被照顧的少數民族中的弱勢群體存在信息不對稱現象，他們中的絕大多數對于國家的相關優惠政策無從知曉，更無法談及受惠。我國的加分政策的出臺，基本都是頂層設計，往往來源于領導或專家的決策和建議，缺少自下而上的基層調研，尤其是缺少學校與學生這兩個受之影響最大的群體的參與和討論，同時還缺乏廣大公眾的參與和監督。因此，決策者對于高考加分所帶來的社會正面與負面影響并沒有一個清晰的評定。決策者制定政策的過程缺乏科學性、嚴謹性，所以往往容易出現政策實施的效果與預期偏差。且缺乏完備的評審標準，公眾對政策的評析帶有較強主觀性。哪怕是好的政策，最終也可能會因為“水土不服”而造成社會不公，引發社會矛盾。

2.政策實施走樣

目前高考加分政策最大的問題是隨意性大，政策執行缺乏監督，缺乏公眾參與。同時，加分對象范圍界定模糊，各地方政策各自為政。這也使得一些原本出發點良好的高考加分政策在執行過程中變形走樣，極具功利性，容易滋生腐敗與不公。民族院校招生政策還存在著“搭便車”現象。少數民族內部的上層人士或權貴階層，利用自己的特殊民族身份，將國家用于照顧其本民族弱勢群體的優惠政策或據為己用，或以權謀利，而真正需要被照顧的少數民族考生無法成為優惠政策的受益人。

（四）國家與地方加分政策沖突

1.加分標準不一

在少數民族考生優惠錄取政策的受惠標準界定問題上，一直存在爭論。而單以“民族身份”作為衡量考生是否享受優惠政策的標準，顯然已經不能滿足現階段的實際需要，且弊端明顯。隨著經濟的發展，人口的流動也日益頻繁。有學者建議按區域資源情況，認定學生是否享受優惠政策。例如那些從小生活在都市的少數民族學生，與那些生活在山林牧區的學生相比，他們擁有更優質的基礎教育資源；也有學者提出國家根據社會經濟收入來劃分社會階層，以此作為劃撥教育經費的依據；還有學者認為可以保留按民族身份劃分受惠對象，但是需要根據各民族現實的不同情況予以細化或調整，以保障教育的公平性。

2.加分幅度不一

現今，對聚居少數民族的高考招生錄取政策各省區有所不同。例如，新疆和西藏在優惠政策的具體實施上就有所不同。對散居少數民族的高考招生錄取政策各地也有不盡相同的標準。例如：北京、山東、湖北，對當地的少數民族考生給予降低錄取分數線10分的優惠政策，而大多數省份，例如上海、天津、河北、河南、江蘇、安徽、黑龍江等，則對當地少數民族考生給予降低錄取分數線5分的照顧政策。目前，全國并沒有對降分的標準或優惠的幅度進行論證分析，且沒有現成的法律來對其進行具體的規定以及標準的限定。優惠的標準與幅度缺乏科學性。而優惠政策采取“一刀切”的做法容易在執行過程中出現疏漏與偏差，無法惠及真正需要保護的群體，易引發社會不公。

三、對策建議

（一）將高考加分政策納入法制化軌道

1.更新工作理念

隨著人類社會的高速發展，國家推行依法治國，民眾的民主、法治意識與日俱增，高考加分政策由于在實施過程中頻頻出現弄虛作假、冒充身份而飽受非議與詬病。站在現實的角度看，各民族發展程度不一，教育資源分布不均的客觀事實仍存在，而通過優惠政策來調節這一差異，顯得尤為重要。但如何科學決策，惠及真正需要照顧的對象，避免政策在實施過程中變形走樣，仍需深刻反思，并進一步的調整和不斷的完善。而單憑“民族身份”作為享受優惠政策的唯一依據已經不適應現實發展的需要，可根據不同地域、不同階層或多元化的標準來重新定位，使之更加公平合理，而與之相應的配套措施也需要及時調整。

2.建立相應的法律保障

雖然我國《教育法》和《高等教育法》中不乏對少數民族考生受教育權予以保障的特殊條款，但他們均未對高考加分給予任何明文或隱含性的規定。另外，由于我國《憲法》具有不可訴性，所以當民族考生的加分權利受到損害時，實際上他們是處于法律“無救濟”狀態。正是由于法律上的不健全，目前的高考加分項目五花八門、弄虛作假現象層出不窮。因此，需要通過法律對加分對象和加分幅度予以明確，政策的執行主體、執行條件、執行期限與法律責任予以規范，對違法的行為應追究其法律責任，使政府相關部門的工作有法可依，執法必嚴，違法必究，從而使少數民族考生的受教育權得到切實保障。

（二）高考加分政策的貫徹落實需精細化

為了使高考加分政策真正惠及少數民族考生，高考加分政策的貫徹落實需精細化。其最基本的要求是“準確、細致與睿智。要在細處著眼，在精處下功夫，在智處求突破?！雹?/p>

1.審核標準的精細化，即要制定嚴格的審核制度。為防止優惠政策在實施過程中因審核環節疏漏，讓弄虛作假者有機可乘，應建立少數民族考生身份證明的審核制度，并明確規范審核的標準和程序。對符合優惠條件的少數民族類考生，首先應去其戶口所在地戶籍部門開具身份證明，然后由民族工作部門將復審合格的考生名單進行公示，最后再由各學校交教育招生部門統一建檔等。尤其是對審核工作的授權與驗證環節，應避免人為因素的影響。2.評估機制的精細化，即建立合理有效的評估機制體系。應根據各地區的實際情況和不同特點，有計劃、有針對性的統籌安排民族地區，特別是貧困山區、邊遠山區和牧區及經濟欠發達地區的考生進入高校學習，建立合理、有效的評估機制，確保優惠政策最大限度地照顧到真正需要幫助的弱勢群體。徹底改變過去僅憑“民族身份”加分，忽略客觀實際需要，簡單、粗放“一刀切”的做法。3.監督機制的精細化，即加強教育的問責制。明確每一項政策的執行主體、執行的要求、執行的期限、執行的結果等，建立起包括權力機關監督、執行機關內部監督和社會監督在內的全面與完善的監督機制；充分發揮各類民間組織對民族教育優惠政策的監督評價作用。將以獲利為目的的漢族公民更改為少數民族成分的考生被高校錄取的，一律取消學籍。并對相關政策執行過程中的違紀人員建立追責制，保留對其追究法律責任的權力。同時，對民族地區考生的申請標準、審核流程和各地區制定的優惠幅度都要加以明確和規范。還要建立相關的監督制約機制，完善管理體制的內、外部監督機制。對政策執行過程中的信息要做到公開、透明，并以立法的形式切實保障監督機制的有效運行。嚴厲懲處違法、違規的單位或個人。

（三）政策制定應適應時代的發展

1.民族考生優惠政策要與時俱進

高考加分優惠政策是國家對民族地區特定歷史發展背景下的特別照顧政策。隨著政治、經濟、文化等社會要素的不斷發展變化，它也需要不斷的發展和完善。當前，由綜合性高校培養少數民族人才是我國教育的主要形式。而長期以來，單一以“民族身份”來實施高考加分政策不僅不能滿足民族地區的實際需要，且帶來的負面社會效應已經嚴重影響了教育的公平性和社會的穩定性。因此，應從民族考生優惠政策的歷史與現實出發，分析實施過程中存在的相關問題，反思癥結之所在，以期從根本上解決現行政策實施過程中所帶來的弊端，從而使優惠政策成為民族高等教育未來發展的助推器。

2.政策制定要確保公平、公正、公開

教育公平，是社會公平的重要組成部分，也是民族平等的重要組成部分；公平公正，是高考的立身之本。恩格斯曾說：“在國與國、省與省、甚至地方與地方之間總會有生活條件方面的某種不平等存在，這種不平等可以減少到最低程度，但是永遠不可能完全消除。”⑤

所以，在全國統一高考制度下，通過加分來彌補那些先天處于不利地位的少數民族考生， 既是必要的，也是合情合理的，還涉及到國家核心利益的維護。

3.建立數學模型進行政策實施結果預判

建立高考優惠政策的數學模型機制程序的設想，科學預判其程序的可行性，以保障高考加分政策的科學的“理性決策模式”。它可細化為四個步驟：第一，確定目標。高考加分政策的調整，第一步就是要先確定要調整的目標是什么，哪項政策需要調整或退出；然后，通過各種調查，對收集的信息進行整理分析，了解各個相關利益群體、專家學者對這些政策的看法。在綜合這些信息的基礎上，最終確定需要討論的高考加分政策調整機制的目標政策。第二，方案設計。根據目標政策和搜集的資料，設計完整的政策調整或退出方案。方案應該明確體現出目標政策該以什么方式調整，有哪些替代方案，該在什么時候調整或退出等問題。第三，結果預測。結果預測就是要分析征集到的可行的備選方案可能會產生的結果，分析這一方案的執行需要付出的成本和可能獲得的收益。第四，方案抉擇。在上述的基礎上，對各備選方案進行比較，選取具有最佳期望值的方案。在實施此方案前，還要對這一方案進行必要的公示和舉行聽證會，調查民眾對這一方案的意見，根據意見反饋，對方案進行最終的修訂。

綜上所述，繼續對少數民族教育的發展實行針對性的系列優惠政策，具有現實性、重要性和緊迫性。少數民族教育新的發展態勢使得我們必須對這一政策進行重新思考，使之隨現實情況的變化而變化，尤其是國家“一帶一路”發展戰略計劃的實施，對少數民族地區的教育發展提出了更新、更高、更難的要求，如何使高考優惠政策轉化為少數民族教育發展強有力的助推器，成了我們需要亟待解決的問題。

參考文獻

[1]孫萍.《少數民族高考加分優惠政策存在問題及其調適——以黔東南州為個案》.西南大學學位論文，2012年.

[2]劉額爾敦吐.《臺灣高校少數民族招生政策的歷史與現狀研究》.廈門大學學位論文，2012年.

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[4]閆文軍.《少數民族地區高考招生優惠政策與教育公平問題探討》.《理工高教研究》，2007年.

[5]祁志偉，雷霆.《少數民族考生加分政策及其社會心態影響研究》.《黑龍江民族叢刊》，2013年.

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[7]吳福環，葛豐交，姚文遐，王曉梅.《改革開放以來新疆少數民族教育的發展》.《新疆社會科學（漢文版）》，2008年.

[8]馬戎.《新疆民族教育的發展與雙語教育的實踐》，《教育評論》，北京大學，2008年.

作者簡介

張琨（1981年1月），女，漢族，湖南津市人，中央民族大學，中國民族理論與民族政策研究院，博士在讀，少數民族教育政策研究方向。

注釋

①楊學為：中國考試通史（卷五），首都師范大學出版社，2001年版，第27— 89頁。

②《新疆高考移民再度回潮 今年已有891人被查處》，《人民日報》，2008年05月12日。

③《新疆查處假冒民考漢文科狀元 各科成績被取消》，《烏魯木齊晚報》，2005年7月12日。

④余梓東：《民族工作需要向精細化轉變》，《中國民族報》，2012年7月29日。

⑤涂良川、胡海波：《論馬克思的正義觀》，《蘭州學刊》，2007年01期。