從政府主導走向多元共治： 高?，F代化治理改革趨勢研究

張天興 劉帥志

【摘要】政府主導的傳統高校治理結構與現代高校利益相關者屬性不符，導致權責不明、利益失衡、效能落后等問題凸顯，從政府主導向多元共治轉變是高?，F代化治理改革與發展的必然趨勢。在鞏固完善高校獨立法人地位的基礎上，重塑“政府—高?！鐣钡臋嘭熽P系，建立多元主體決策機制，是穩步推進高?，F代化治理改革的大趨勢。

【關鍵詞】高校治理；政府主導；改革趨勢；多元共治

隨著我國社會經濟體制改革的逐步深入，高校治理改革與發展也進入了關鍵時期，建設世界一流的高水平大學關系到高素質人才的培養、科學技術的進步以及社會經濟的可持續發展，高校現代化治理不僅是我國高等教育發展的重要目標，也是我國建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家的重要保障。作為一個復雜的學術組織、一個高度分權化的組織，大學必須建立一個既能圍繞統一目標運行，又能調動各個學術組織及其成員積極實現其目標的大學制度。①以現代高校的組織特性與運行規律為基礎，借鑒國外高校現代化治理實踐經驗，從政府主導走向多元共治將是我國高?，F代化治理改革的必然選擇。

一、我國高校治理現狀分析

1.政府主導的高校治理 我國高校隨著社會的變遷，經歷了曲折的發展歷程，其治理模式具有一定的特殊性。京師大學堂是中國近代史上由政府批準設立的第一所大學，標志著中國近代高等教育的開始，它在當時既是全國最高學府，也是國家最高教育行政機關，統轄各省學堂，實質上是政府的分支機構，受政府直接管轄。辛亥革命爆發后，政治體制的根本性變化給高等教育帶來了巨大沖擊，時任教育總長的蔡元培負責擬定全國教育發展規劃并領導和推進教育改革，由于這一時期軍閥混戰，政府無暇顧及教育管理，高校獲得了較大的辦學自主權。新中國成立后，我國參照蘇聯計劃經濟體制模式對高校進行了全面改造與重建，正式將高校納入國家行政體系，政府成為高等教育的辦學者，專業分工、計劃控制、行政等級等成為這一時期我國高校的主要特征。這種政府主導、高度集權的高校治理模式，在特殊時期對于堅持高校辦學方向、合理配置教育資源、維護高校安全穩定、提高人才培養效率等方面發揮了一定積極作用。改革開放后，隨著政治經濟體制改革的逐步深入，社會主義市場經濟體制逐步完善并不斷發展，完全由政府主導的計劃經濟時期高校治理模式，已不能適應市場經濟對人才培養的需求，高等教育體制改革拉開帷幕。而依據高校行政等級分配資源的體制并未發生實質性改變，政府主導的高校治理結構更加穩固。

2.政府主導的弊端 目前，我國高校領導班子的任免、人員編制、招生計劃、質量評估等決策權都由政府掌握，高校的辦學經費主要來自政府財政撥款，高校的辦學自主權受到了嚴重制約，不符合高等教育資源的市場化配置需求，容易造成教育資源的浪費，嚴重阻礙了我國高等教育的發展和創建世界一流大學的步伐。首先，政府主導的治理模式架空了高校實際管理者的權力，導致高校辦學主體地位的長期缺失，容易導致權責不明晰、辦學缺乏主動性與積極性、決策與高校實際發展需求相矛盾等問題。其次，政府主導的治理模式與高校價值相違背。高校教學、科研等工作受行政科層體制結構以及官本位思想的制約，難以擺脫“政府附屬機構”的身份，追求真理、學術價值等不再是高校辦學的首要價值，高校自身的可持續發展難以實現。再次，政府主導的高校治理不利于高校的國際化發展。隨著經濟全球化以及科學技術的突飛猛進，國際交流與合作已成為高等教育進步與發展的重要推動力，高校的行政化身份不利于其在國際間開展平等學術交流、密切互動合作與良性競爭博弈。

2.多元共治的優勢 20世紀70年代末，一場質疑官僚制有效性的政府改革運動在西方國家蔓延開來，各國開始重新調整國家與社會、政府與市場的邊界，尋求政府、市場與社會的平衡發展成為西方政府改革的共同特征。全球化、民主化、分權化社會治理的優勢逐漸被社會各界所認同，多元共治開始向高校治理領域蔓延?，F代高校的價值、職能、屬性呈現多元化的本質特征，決定了多元治理是高?，F代化治理改革的必然選擇。高校多元主體利益平衡的現實需求，推動了高校多元治理改革進程。多元治理對于維持高校價值、發揮高校職能、促進高校發展具有重要作用。首先，多元治理有利于平衡利益相關者權益，在理念上尊重多元主體差異化的利益訴求，在程序上保障訴求表達、協商博弈與民主決策，有利于高校在政府、社會和市場等多方權益平衡的基礎上，獲得自身權益的最大化。其次，多元共治有利于吸引社會資源投資高校發展，豐富高校經費來源，實現資源的優化配置，充分激發高校的辦學主動性、積極性。再次，多元共治有利于高校決策的科學、規范與合理，有效避免權力的濫用，降低高校決策運行風險。

二、我國高校走向多元共治的改革路徑

1.鞏固完善高校法人地位 法人制度是當前世界各國現代化經濟和社會秩序得以規范的重要法律制度，目前世界上許多國家和地區都賦予現代高校獨立的法人地位，為高校的管理提供了法律依據，同時極大地促進了高校的對外交流，有效解決了現代高校發展過程中所面臨的諸多問題。我國高校法人地位的取得并非一蹴而就，其確立歷程伴隨著整個中國高等教育體制改革過程。高校法人地位的明確，一方面為保障高校辦學自主權提供了法律基礎，另一方面也為高校合法權利的實現提供了法律依據。目前，我國高校作為事業單位法人，與世界許多高校一樣具有了獨立的法人地位，在法律上享有民法規定的民事權利能力和民事行為能力，同時具有較強的社會公益性。但我國高校法人治理還存在諸多問題，如法人機關缺位、高校產權不明晰、嚴重制約了世界一流高校的建設。因此，鞏固完善高校的法人地位是實現高校治理從政府主導走向多元共治的重要法律保障。

2.明確利益相關主體權責 大學是一個典型的利益相關者組織，根據利益相關者與大學的密切程度不同，把大學的利益相關者劃分為以下四個層次：第一層次是教師、學生和管理人員；第二層次是校友和財政撥款者；第三層次是與學校有契約關系的當事人，如科研經費提供者、產學研合作者、貸款提供者等；第四層次是當地社區和社會公眾等。行政權力、學術權力和市場權力通過不同方式共同作用于高校治理，通過高校章程明確利益相關主體權責，使多元主體權責達到相對穩定、相互制衡的狀態，才能在充分保障利益相關主體權利的同時，實現高校自身利益的最大化，是實現高校治理從政府主導走向多元共治的現實保障。

3.建立多元主體決策機制

高校治理機制是對其治理原則的反映，也是實現其治理原則的重要制度保障。參照國外現代大學多元治理實踐經驗，建立以高校治理委員為核心的決策機制是較為普遍的做法。高校治理委員會由利益相關者代表按比例組成，下設教師評議會、職員評議會、管理者評議會、學生治理委員會等，涉及高校治理的各個方面。其成員的基本權利被寫入高校治理章程，在高校治理決策中享有平等的發言權和投票權，并且可以將所代表的利益相關者的建議、訴求直接向委員會提出，委員會成員所提出的建議、訴求都必須得到充分認識，并在一定期限內以委員會正式協商的形式予以解決。國外高校多元主體決策機制已相當成熟，對我國高校治理從政府主導向多元共治轉變提供了重要的借鑒與啟示。

參考文獻

[1]眭依凡.改造大學：大學校長不能放棄的責任[J].教育研究，2003（11）.

作者簡介

張天興，男，漢族，華北電力大學黨委常委，教授，研究方向：高校管理。

劉帥志，男，蒙古族，華北電力大學助教，研究方向：思想政治教育與高校法治。

基金項目

河北省社會科學基金項目“高校管理權運行與創新研究”（HB14JY028）.