海洋生態損害索賠

1.生態損害索賠權

目前，我國現有的環境法律法規中僅有《海洋環境保護法》第90條規定了“生態損害索賠權”——“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！边@一規定為海洋生態損害賠償提供了法律依據。正是根據這一規定，天津市海洋局在中國海洋生態損害賠償第一案——“塔”輪案一審中獲得勝訴。

《海洋環境保護法》（1982年）第41條以及1999年修訂后的第90條，奠定了海洋生態損害索賠的法律基礎?！逗Ｑ蟓h境保護法》第90條將損害分為海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區三個方面，并沒有明確某個具體部門行使海洋生態索賠權，僅籠統規定“由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”。這是因為，根據《海洋環境保護法》第5條，環保、海洋、海事、軍隊、漁業部門都有一定的海洋環境管理職權且分工不夠明確，在某些方面還造成了“五龍鬧海”的現象。

《海洋環境保護法》第90條正式確立了“生態損害索賠權”，并規定了代表國家提起損害賠償訴訟的部門，既奠定了生態損害賠償之訴的法律基礎，又解決了生態利益代表缺位的難題，可謂一舉兩得。作為生態損害賠償制度建設的核心問題，生態損害索賠權實際上是一項“程序權”——由特定部門啟動生態損害索賠程序，而“實體權”則在此之前已經通過生態利益法律化制定相應的原則與規則予以解決。對于“行使海洋環境監督管理權的部門”來說，代表國家追究生態損害賠償責任是法律賦予的一項職權。由此可見，從程序法來看，“生態損害索賠權”是“訴權”而非“實體權”；從行使主體來看，“生態損害索賠權”是“權力”而非“權利”。

2.特定環境行政部門提起生態損害索賠之訴的主體資格

保護公共利益是訴訟公正的應有之義，在保障民事領域當事人意思自治的同時必須加強維護公共利益。面對此起彼伏的生態損害事件，我們迫切需要一個代表國家利益、社會公共利益的主體提起民事訴訟從而落實生態損害賠償責任?！逗Ｑ蟓h境保護法》第90條開創了授權特定行政部門提起生態損害賠償之訴的先河。盡管現實中已不乏檢察院提起民事訴訟的案例，但環境行政部門從事環境保護和管理工作比檢察院具備明顯的技術優勢，優先考慮由環境行政部門行使生態損害索賠權似乎更加順理成章。再次，有必要分析生態損害賠償訴訟中特定行政部門享有訴權與處分權的理論與法律基礎。

第一，當事人與訴權理論。傳統的當事人適格理論把當事人適格的基礎完全歸于原告和被告對訴訟標的管理或處分權，而且管理權、處分權皆源自于實體法規定。我國傳統民事訴訟理論強調訴訟當事人必須與案件有直接利害關系。隨著訴訟實踐的發展，傳統的當事人適格理論既難成為形成之訴和確認之訴，當事人適格的基礎也不能解釋訴訟擔當、群體訴訟等情形中當事人適格的問題，從而被以“訴的利益”為基礎的當事人適格理論所取代，擴大了當事人適格的范圍。只要訴訟標的爭執在法律上利害關系對立雙方之間進行，當事人對該訴訟就有“訴的利益”。關于訴的利益，不同國家有不同判斷標準。一般來說，大陸法系國家包括我國的民事訴訟屬于“規范出發型”奉行“實定法確定”的原則以制定法作為確定訴的利益標準。英美法系民事訴訟是“事實出發型”自始至終貫徹著“自然正義”精神，通常以法官自由裁量決定訴的利益的有無[1]。

生態利益屬于公共利益，政府承擔維護公共環境資源的職責并通過行政權力的二次分配將有關環境保護與管理的職權分配給特定環境行政部門，由他們代表國家行使環境管理權、承擔環境保護責任。所以當發生生態損害時，特定環境部門負責維護的環境利益遭到損害時當然可以認定特定環境部門具有訴的利益，從而代表國家提起生態損害賠償之訴，但需要通過生態損害賠償法制定法律規范予以授權。

此外，近年來訴訟信托理論的產生也使適格當事人的范圍，從傳統的直接利害關系人擴展到非直接利害關系人。根據該理論，非直接利害關系人可基于法律規定或當事人的授權，而享有程序意義上的訴權從而有權以自己的名義提起訴訟并承擔程序意義上的訴訟后果[2]。當生態利益受到損害時，國家可以作為民事主體享有訴權，這種訴權必須由作為監管人的特定環境行政部門來統一承擔，該特定部門基于法律規定代表國家提起民事訴訟。因此，特定部門提起生態損害賠償之訴，還可以認為是一種法定的訴訟信托。

第二，處分權原則。民事關系實行意思自治，堅持當事人處分原則。所謂民事訴訟處分權，是指當事人依法享有的、決定是否行使以及如何行使權利并具有約束力的利益和自由。當事人處分權的一項重要內容就是程序發動權，即“沒有原告就沒有法官”、“民不告，官不究”。在此，特定環境行政部門提起生態損害賠償之訴是否侵害當事人啟動程序的處分權，可以從處分權的界限進行分析。任何權利都不是沒有界限的，處分權也不例外?！睹袷略V訟法》第13條規定：“當事人有權在法律規定的范圍內處分自己的民事權利和訴訟權利?！笨梢姡覈鴮嵭械氖怯邢尢幏衷瓌t。此外，《憲法》第51條規定：“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得侵犯國家的、社會的、集體的和其他公民的合法的自由和權利?！备鶕@一憲法精神，當事人處分權的行使應當以社會公益目的為邊界[3]。如果處分行為違反法律，侵害了社會公益，將要受到國家的干預。

由此可知，特定環境部門在當事人“越界”行使處分權的情況下，可以提起民事訴訟，但范圍應僅限于當事人對生態損害負有賠償責任的情形，不得任意涉足私權領域。所以，由特定部門代表國家提起生態損害賠償之訴與處分權原則并不沖突。

第三，法律依據。考察我國現行法律，很多法律原則和規范可以為立法授權特定部門提起生態損害賠償之訴提供支持。除了《憲法》第51條之外，第12條規定：“社會主義的公共財產神圣不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或個人用任何手段侵占或者破壞國家的或集體的財產?！薄睹穹ㄍ▌t》第7條規定：“民事活動應當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經濟計劃，擾亂社會經濟秩序。”《民事訴訟法》第15條規定：“機關、團體、企業事業單位對損害國家集體和個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴?！薄董h境保護法》第6條第1款規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”

3.擴大提起海洋生態損害賠償訴訟的主體范圍

為了及時有效的保護海洋生態系統的健全狀態，有必要對我國海洋生態損害賠償訴訟的起訴主體資格加以擴大，使其不僅僅限于海洋環境監督管理部門。海洋生態環境屬于公共財產，雖然我國法律規定其為國家所有，我們每一個人都負有保護的義務，但同時也意味著我們每一個人都享有管理海洋生態環境使其免遭損害的權利。

第一，起訴主體范圍擴張的理論基礎。有無訴權是一個主體能否成為原告的標志。在相當長的時間里，實體法占有絕對優越的地位，而程序法則依附于實體法存在。在這種觀念下，只有實體上的權利受到侵害時才會享有訴訟的權利，即訴權嚴格限制在實體法意義上。但自從人們認識到程序所具有的獨立價值后，訴權的內涵就有了雙重性，即程序內涵和實體內涵。程序內涵的訴權即在程序上請求法院行使審判權，它的行使旨在將糾紛或爭議引導到訴訟中的程序功能。由于“公害”的泛濫，現代訴訟法承認訴權的實體含義與程序含義在特定情況下的分離。因為，如果絕對的把訴權主體界定為直接利害關系人或具體行政相對人即實體爭議主體，那么必然導致大量的環境案例得不到及時合理的解決。因此，處于解決糾紛等訴訟目的的考慮，法理拿起法律技術的衡平武器，利用訴訟利益的變通，賦予非實體爭議的第三人以程序含義訴權來維護實體爭議主體的權益，從而擴大訴訟主體范圍。在訴權理論變化的影響下，當事人適格也由實體適格（實質適格）向程序適格（形式適格）轉變。程序性當事人理論認為，訴訟當事人是一個程序性的概念，判斷訴訟當事人是否適格，只要看起訴的當事人是否擁有訴權（程序訴權），而無需從實體法上考察其與訴訟標的的關系，也就是說當事人可以不是利害關系人。依此理論，原告包括一切符合訴訟程序要求的起訴人。凡是以自己的名義起訴的人就是原告，并不以實體權利或法律關系主體為限。我國民事訴訟理論關于原告資格也經歷了類似的變化：最初民事訴訟原告是“因民事上的權利義務關系發生糾紛，以自己的名義進行訴訟，并受人民法院裁判拘束的直接利害關系人?！钡健耙蛎袷律系臋嗬x務發生糾紛，以自己的名義進行訴訟，旨在保護民事權益，并能引起民事訴訟程序發生、變更或消滅的人?！痹俚健耙宰约旱拿x，就特定的民事爭議要求法院行使民事裁判權的人及相對人”[4]。從這一系列法律用語的變化中，可以看出當事人概念當中的實體內涵分量在逐步減少，其程序意義與分量正逐步凸顯出來[5]。這意味著，直接的“利害關系人”和非直接的“利害關系人”，都可以成為原告提起訴訟。直接利害關系人是為保護自己的民事權益而進行訴訟的人。為保護他人的民事權益而進行訴訟的人是非直接利害關系人，其對爭議的民事權利享有管理權、支配權等。如財產代管人、國有資產管理人等，他們并非案件的直接利害關系人，但他們都可以成為民事訴訟的適格當事人。并且，“利害關系”也不僅僅限于傳統法律所認可的人身與財產上的利益關系，并且還應當包括人們在審美、舒適感等環境方面的利益。這些都為我國海洋生態損害賠償訴訟訴訟原告主體資格的擴大提供了理論依據。

我們主張擴大我國海洋生態損害賠償訴訟的原告主體，目的就是為了更加及時有效地保護海洋生態環境，并不是說起訴主體有權獲得被告支付的賠償。其實，無論是海洋環境監督管理部門，還是其他起訴主體，都無權享有被告支付的賠償，這一賠償（除相應的評估研究費用外）都應該用作恢復遭受損害的海洋生態系統，這也是對海洋生態損害進行賠償的本質目的所在。

第二，起訴主體范圍的擴張。鑒于上文的論述，我們建議對我國海洋生態損害賠償提起訴訟的主體應當作以下擴張。

（1）社會一般公眾。海洋生態環境是一種公共物品，任何公民都是海洋生態系統服務功能的享有者和保護者。一旦發生了海洋生態害，每個公民的健康權、財產權和對優良環境的享受等利益都不可避免的受到不同程度的侵害或威脅。在這種情況下，任何公民都可以自己的環境權益受到侵害為由提起訴訟，參與到海洋環境保護的行列中來。例如，在美國“學生訴洲際商務委員會”案件中社會公眾的適格原告地位得到了確立。在此案中，學生認為美國洲際商務委員會關于提高鐵路運費的決定，會導致可循環利用的物資的能耗量降低，這樣一來全國范圍內會有更多的廢棄物，他們就無法像以往一樣享受當地公園的風景。盡管學生聲稱的因果關系十分勉強，最高法院經過審理認為，學生們確有資格對洲際商務委員會的行為提起控告[6]。

（2）社會環保團體。環保組織對環境問題十分關切，再加上其往往能結合人才在科技與法律問題上提供專業知識與技術。通過社會環保團體的參與，可以使大公司的生產經營行為進行經常性的監督和法律上的對抗與制衡，也可以解決由單個公民訴訟中出現的諸如信息渠道不通暢、法院負擔過重等問題。

（3）檢察機關。通常情況下，海洋生態損害賠償的原告面對的是一個龐大的污染企業和有強大威懾力的行政主體，雙方無論是在資金、信息還是組織上都是無法比擬的。這時就非常需要一個國家機關為代表，以維護社會公益并與污染企業抗衡。檢察機關就是合適人選。檢察機關作為法律的監督機關是國家利益的最佳代表，具有為了社會公益提起民事和行政訴訟的職能。檢察機關也應該是海洋生態損害賠償訴訟的適格原告。針對特定的民事、行政案件提起訴訟，是現代世界絕大多數國家從立法上授予檢察機關的一項權利。《羅馬尼亞民事訴訟法典》規定，只要出于保護國家或公眾利益或保護當事人的權利和合法利益的需要，檢察長就可以參加訴訟。美國法中也賦予了檢察官在涉及聯邦利益的案件時可以享有起訴權。法國新民事訴訟法規定，在法律有專門規定的案件中，檢察官作為主要當事人提起訴訟，除上述案件外，在公法秩序受到損害時，它可以為維護公法秩序而提起訴訟[7]。

參考文獻

[1] 江偉，邵明，陳剛，《民事訴權研究》北京，法律出版社，2002。

[2] 熊躍敏，趙寧，《檢察機關提起民事訴訟：法理價值及其程序構建》河北法學2005。

[3] 史長青，《檢察機關提起公益訴訟之理論問題解析》，行政與法，2004。

[4] 郭英華，李慶華，《試論環境公益訴訟適格原告》，河北法學，2005

[5] 常怡，《比較民事訴訟法》，北京，中國政法大學出版社，2002

[6] 常紀文，《國外環境民事起訴權的發展對我國的啟示》，《中國環境科學》，2002。

[7] 郭英華，李慶華，《試論環境公益訴訟適格原告》，河北法學，2005。

作者簡介

張晶婧，1990，女，山西省大同市陽高縣，山東科技大學，學生，法學碩士，研究方向環境與資源保護法學。