福建省小城市培育的難點與對策

朱婷婷 鄭慶昌

摘要：以小城市培育為重點推進福建省新型城鎮化是立足福建城鄉統籌發展實際的特色之路和必然選擇。文章對福建省小城市培育影響因素及共性問題進行深入分析。提出福建省小城市培育的培育對策：明確功能定位和發展戰略；行政區劃調整和鎮域空間擴大；增強政策支持和外部保障；轉變發展理念和提升自身動力。

關鍵詞：小城市培育；問題；對策

改革開放以來，我國小城鎮發展迅速，涌現出一批經濟實力雄厚、人口和產業集聚度較高、公共基礎設施相對完善的中心鎮，具備了一定的小城市規模和雛形。但是，由于受到現行經濟和行政管理體制的制約，中心鎮仍處于似城非城、似鎮非鎮的狀況，其進一步發展面臨諸多瓶頸。近幾年，浙江、山東、福建等省份相繼開展了小城市培育或“鎮級市”試點，積極探索推動經濟社會發展強鎮向“小城市”轉型升級。

國內學術界關于小城市培育的研究涉及多方面，但主要集中在促進鎮到市的跨越的措施上。眾多學者從小城市培育要素出發提出推進中心鎮向小城市轉型的措施，如“人口（蘇斯彬）、資金（錢鵬程）（金臺臨）、土地（魯建平），認為各要素不同程度上影響小城市培育進程。一些學者綜合各影響因素，認為實現小城鎮從“鎮”到“市”的跨越發展政府要發揮主導作用，各方面要素要綜合考慮。徐靚，尹維娜結合“第三意大利”案例研究的經驗總結提出通過有效的公共干預及規劃的引領專業化的產業集群能夠實現這些小城鎮從“鎮”到“市”的跨越發展。李光全從經濟的角度出發認為促進小城市培育要注重新型城市化與新農村建設聯動，城鎮集群與產業集群互動以及全面創新與全民創業驅動發展。

一、小城市培育試點的背景及概況

（一）小城市內涵及特征

目前國內已有一些專家學者對小城市培育或“鎮級市”進行研究，但對于“小城市”或“鎮級市”的概念、目標等還沒有統一的標準。浙江省從中心鎮改革與發展的角度提出小城市的概念、培育標準與目標。其主要內容是“小城市是參照基本相似中等城市的標準進行規劃建設，按照城市的理念實施服務管理，比照城市經濟和人口規模要求，推進集聚集約發展和人口有序集中?！?/p>

（二）國內外小城市培育實踐

國外早已有把發展基礎較好的小城鎮培育成小城市的做法。美國國會于1968年通過新城市開發法，首批批準建立63個小城市，平均人口規模在3萬人左右。韓國政府從1972年開始“小城市培育事業”計劃，采取一系類政策措施，著力發展小城鎮的社會與市場環境，力爭把小城鎮培育成輻射周邊地區的生活、文化和流通中心。相較于國外的小城市培育國內的小城市培育起步較晚。2010 年4 月，中央在浙江、山東、廣東等13 個省份選擇25 個鄉鎮開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點，正式開啟鎮級市“強鎮擴權”改革。2010年底浙江省率先在全省范圍內選定27個社會經濟發展較好的中心鎮作為首批小城市培育試點，2014年12月29日溫州市龍港鎮被國家11部委定為首個“鎮改市”試點鎮。其他省份相繼推出小城市培育方案：山東開展“鎮級市”試點，實施擴權強鎮，爭取用3～5年時間，把20個左右的中心鎮培育成為小城市；廣東省在全省范圍探索建設7個“鎮級市”；陜西省確立首批4個試點鎮，積極探索推動中心鎮向“小城市”轉型升級。

（三）福建小城市培育探索

2014年9月，福建省發布《關于促進中小城市和城鎮改革發展重點任務分工方案》，提出首批選擇水頭、江陰、賽岐等15個中心鎮開展“小城市”培育試點，條件具備的可以設立“鎮級小城市”。2015年8月福建省政府辦公廳出臺《關于開展小城市培育試點的指導意見》，對小城市培育試點的目標、任務及措施進行了明確。從選取的首批15個試點鎮的情況來看，首先這些試點鎮都具備良好發展基礎，其人口達到一定規模、區位優勢明顯、經濟發展潛力大，是有希望作為福建省其余小城鎮的標桿的中心鎮。其次，充分考慮了試點鎮承接中心城區外溢城市職能及對周邊鄉鎮的輻射帶動作用。再次，從區域空間分布來看，各個市除去發展水平較高的廈門市外均有試點鎮入選，呈現出沿東部沿海分布和內陸臨近區域交通樞紐的特征。

二、福建省新型城鎮化的總體特征

至2014年年末，福建城鎮化率已達61.8%，高于全國7個百分點。福建的新型城鎮化歷程大致與全國相同，但福建城鎮化經歷了一個起點低、速度快的發展歷程，主要有以下特征。

（一）高增長的發展速度

福建省小城鎮建設繁榮發展，高效率地提升其人口、產業及其他要素集聚能力，1978～2013年，福建省城鎮常住人口從336萬人增加到2293萬人，城鎮化率從13.7%提高到60.8%，年均增速1.35個百分點。城鎮化建設由初級階段加速發展到中期階段，并逐漸進入城鎮體系構建完善階段。

（二）分散化的城市集聚過程

福建省城鎮化進程具有點多、高密度分布的特點。建制鎮大量發展，但城鎮化整體格局存在規模小、空間布局欠合理、地區發展不平衡等現象，79.4%的人口分布在沿海城鎮帶、城鎮產業發展緩慢、經濟集聚功能差等，小城鎮進一步發展面臨諸多瓶頸。這些都決定了福建省新型城鎮化道路必然要經歷由“小、散、弱”到“大、強、聚”的歷史進程。

三、福建省小城市培育影響因素及共性問題分析

福建省自2010起開展小城鎮綜合改革建設試點，經過多年的探索和實踐，全省小城鎮的發展速度和質量明顯提升，涌現出一批經濟實力雄厚、人口和產業集聚度較高、公共基礎設施相對完善的中心鎮，中心強鎮步入了向小城市跨越發展的關鍵時期。從福建省首批選取的15個小城市培育試點鎮的具體情況看，各個試點鎮在實際培育建設過程中，由于自然資源、區位條件、產業基礎、歷史文化等方面存在差異，面臨著各式各樣的問題，但也存在如下一些共性問題。

（一）小城市建設標準問題

2014年，福建省正式啟動首批小城市試點鎮培育，給出如下建設目標：爭取用三到五年的時間培育和發展城市功能完善、特色明顯、布局合理、治理體系健全、產業和人口吸納能力強、以城帶鄉和就地就近就業成效顯著的“小城市”。從具體指標看，福建省提出的建設指標與浙江省設立的16條標準相比過于籠統和粗略，如在教育、社會保障等公共服務以及社會管理等方面內容缺乏明顯的考核標準和清晰的建設目標。福建省對如何全面實現試點鎮向小城市跨越發展的認識還比較局限。

（二）小城市建設的發展定位與功能問題

小城市建設發展的定位問題，就是其培育主題和功能問題。小城市建設要各具特色，注重城市知名度和吸引力的培育。在功能定位上，目前很多城鎮建設缺乏鮮明的特色，城鎮中特色經濟和主導產業基本分不清，從而導致了同質化的競爭，出現“千城一面”的現象。如何準確定位，抓住特色，因地制宜發展特色產業，激發內生活力和動力；如何將小城鎮發展與文化傳承相結合，留住城鎮的文脈基因將是小城市建設發展最大的挑戰。

（三）小城市培育試點鎮與相鄰鎮關系的處理問題

在培育小城市時，要注重試點鎮與周邊相鄰城鎮聯動發展問題。小城市的發展必須有一定范圍的腹地支持，才能實現與周邊相鄰鎮之間的良性互動，發揮增強集聚輻射作用。福建省首批選取的15個小城市培育試點鎮鎮域面積大小不一，有的僅有幾十平方公里（如金井鎮面積只有56.7平方公里）。如果不考慮與周邊鄉鎮聯動發展，這么小的區域面積顯然是無法達到輻射周邊城鎮的需求。如果將相鄰小城鎮納入培育試點范圍，健全區域性的管理機構和公共設施，這不可避免地會引起一系列矛盾和阻力，因為調節試點鎮與周邊相鄰鎮之間的利益關系不是一件容易的事。考量試點鎮的經濟總量，還存在著如何處理試點鎮與轄區經濟開發區關系問題。試點鎮發展存在行政體制改革與行政區劃的調整的必要性。

（四）小城市培育試點鎮與上級行政主體的關系問題

小城市培育涉及到省、地、縣、鎮四級行政主體之間的權力讓渡，需要四級政府聯動。福建省在關于開展小城市培育試點的指導意見中提出在保持試點鎮鎮級建制不變的前提下，所在縣（市）政府結合試點鎮自身特點和發展需求，通過直接放權、委托辦理和延伸機構等方式，賦予試點鎮相應的社會管理、公共服務、建設融資等管理權限，激發試點鎮經濟社會發展活力。但此政策彈性大，涉及利益主體包括省、地、縣、鎮四級行政主體，落實難度大。從實際的調研看，大部分權限仍沒有有效下放。小城市培育首要處理的問題就是省、地、縣、鎮四級行政主體之間的權利讓渡以及試點鎮授權合法性及具體內容問題。

（五）小城市培育試點鎮發展動力不足問題

小城市發展動力主要包括產業發展、公共服務提供水平、文化、生態發展方面。目前試點鎮產業結構整體層次較低，三次產業“規模小、層次低、發展不均衡”現象突出。第一產業仍然以傳統農業經濟為主體。第二產業中制造業優勢相對明顯，例如晉江金井鎮，2014年超過65%的勞動力集中在制造業領域就業，第三產業發展相對緩慢，且主要集中在傳統的商貿服務業，金融等現代服務業相對滯后，高新技術產業比重偏低。

公共服務方面，試點鎮公共服務體系不完善，區域輻射帶動作用不明顯。教育、市場、衛生等設施布局與鎮區人口的集聚密度不相匹配，無法滿足群眾日益增長的多層次、多樣化的服務需求。比如三星以上的旅館在非城關鎮的鎮區中還沒有建立，一類的重點高中都集中在城關鎮，城鎮供排水、垃圾處理站等市政公共設施不足等。

文化方面，主要是在城鎮建設過程中一味追求所謂的現代化，破壞歷史文化街區，忽視對城鎮傳統文化的保護，導致城鎮歷史文脈得不到延續。在生態環境方面，一方面城鎮發展建設不當，對一些重要生態功能用地造成新的破壞，另一方面只考慮近期效益，引進企業門檻過低，在產業篩選、主導產業培育等方面，缺乏長期設想。這些方面都在一定程度上制約了小城市的健康發展。

四、加快小城市培育的發展路徑和對策措施

（一）明確功能定位和發展戰略

小城市的培育是一項系統工程，在一定的時期內完成小城市的培育，首要明確小城市功能定位，確定發展主題。試點鎮在明確功能定位和發展目標時，要遵守差異化發展、特色化競爭原則，既要綜合考察縣域范圍內整體空間布局，協調試點鎮與周邊城鎮的發展目標，又要充分考慮各試點鎮的區位條件、經濟基礎、歷史因素、發展空間等要素稟賦優勢資源等方面，對城市功能進行明確，結合本鎮特色進行戰略功能布局。具體如表3。

（二）行政區劃調整和鎮域空間擴大

建設小城市，完善城市功能，增強城市的集聚力、帶動力、輻射力，必須充分考慮鎮域空間問題。小城市空間要“擴容提升”，一方面注重內部挖掘，推進城鎮建成區有機更新，整理發展空間。一方面適度調整行政區劃，拓展發展空間。探索鎮與開發區、鎮與鎮、鎮與街道的融合，傳承歷史積淀，立足區位、產業、生態、文化等現實基礎，因地制宜地把周邊鄉鎮并入小城市培育范圍，建立跨行政區的溝通協調機制，加強區域合作，組團發展，擴大試點鎮的腹地范圍。目前開展小城市培育的試點鎮，在制定小城市培育方案中都充分考慮試點腹地問題，將相鄰鎮納入培育范圍，擴大了鎮域面積。2015年南安水頭、官橋和石井三鎮一體聯動，城鎮建成區面積達60平方公里，人口達50萬人，城鎮化率達65%，融合發展優勢培育新型小城市。

（三）增強政策支持和外部保障

小城市不同于一般鄉鎮，其培育發展需要省、地、縣、鎮四級行政主體之間相互聯動、政策支持。借鑒浙江省做法，省級相關部門出臺扶持政策?？h（市）政府一方面要認真貫徹落實省政府對試點鎮的扶持政策，另一方面要根據試點鎮具體發展特點和目標，制定相關培育政策。大力支持和指導試點鎮開展與小城市發展相適應的規劃體制改革、戶籍制度改革、土地流轉制度改革、財政和投融資體制改革。試點鎮針對小城市的發展規模、管理權限、服務職能、機構設置、人員編制等做出探索，落實專門人員，對接實施試點政策，并做好實施前的各項準備工作。充分調動社會各界的積極性和主動性，引導參與小城市試點鎮建設。

（四）轉變發展理念和提升發展動力

要實現小城市培育設定的目標，首先要轉變發展理念，城鎮化進程是一個漫長的過程，涉及利益調整、資源優化等很多因素，需要突破許多現有的固有的方式，大膽探索實踐。如發揮市、區、鎮聯動優勢，打破行政區劃，整合各類資源，在基礎設施、公共服務、社會管理等方面采取聯合引進、合作開發等方式，創新實踐。其次還要不斷提升城鎮發展動力。不斷提升城鎮發展的動力首要解決的就是人的問題，創新戶籍管理制度，放低落戶門檻，加快建設讓農民工融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會的包容性機制。有序推進農業轉移人口市民化。產業是城市發展的基礎。在城市化建設中，要加強產業集聚，合理規劃產業發展空間，提高資源利用效率，促進產業向功能區集群發展。在基礎公共服務的提供上，按照小城市的標準和要求，著力加快公共交通、給排水、通信、電力等城市基礎設施和公共服務設施建設，加強生態環境治理，提升污染無害處置和環境管理能力，打造宜居宜業的現代城市環境。要積極引導縣（市）教育、醫療、文化等領域的事業單位向試點鎮延伸拓展，逐步提高試點鎮基礎設施檔次和公共服務能力，實現由鎮向市的跨越。

新型城鎮化是中國經濟發展新常態的關鍵動力。推動具有產業或資源、政策等比較優勢的重點小城鎮向小城市培育發展是福建城鎮化進程的一個重要環節。以小城市培育為重點，大力推進大中小城市與小城鎮協調發展的新型城鎮化，必然成為打造福建經濟社會升級版的關鍵舉措。

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（作者單位：福建農林大學公共管理學院）